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最高人民法院賠償辦負責人對《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》答記者問

http://m.ggmww.com　 2016-9-8 8:23:55　 來源：中國法院網

    中國法院網訊　　為了進一步貫徹落實國家賠償法的立法宗旨和修法精神，充分保障公民、法人和其他組織的權利救濟，嚴格規(guī)范人民法院的民事、行政審判和執(zhí)行行為，有效統(tǒng)一非刑事司法賠償案件的裁量標準，最高人民法院日前頒布了《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。

　　問：《解釋》的制定背景和主要內容是什么？

　　答：根據國家賠償法第三十八條規(guī)定，人民法院在民事、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤，造成損害的，適用刑事賠償程序的規(guī)定。除行政賠償、刑事賠償案件以外，國家賠償案件還包括僅以人民法院作為賠償義務機關的，與人民法院在民事、行政訴訟程序和執(zhí)行程序中行使職權相關的賠償案件，實踐稱之為“非刑事司法賠償案件”。

　　依法審理非刑事司法賠償案件，是國家賠償工作的重要組成部分，也是讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的必然要求。2000年9月，最高人民法院公布《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》（下稱2000年“非刑事司法賠償解釋”），列舉了違法采取司法強制措施、保全措施和錯誤執(zhí)行的具體情形，確立了人身、財產損害賠償?shù)脑瓌t，明確了相關法律程序，成為審理此類案件最主要的規(guī)范依據。2004年8月，最高人民法院公布《最高人民法院關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規(guī)定（試行）》（下稱“確認司法解釋”），新增了故意拖延執(zhí)行或者不執(zhí)行、應當恢復執(zhí)行而不予恢復等違法行為，明確人民法院撤銷原違法裁決的權力，對非刑事司法賠償解釋進行了有力的補充。以上兩個司法解釋施行多年，為人民法院正確審理非刑事司法賠償案件，起到了積極的作用。

　　近年來，人民法院審理非刑事司法賠償案件的數(shù)量不斷增加，妥善處理相關矛盾糾紛的難度不斷加大。2010年12月，全國人大常委會對國家賠償法進行了重要修改，暢通了賠償程序，細化了損害賠償規(guī)則，明確了精神損害賠償，加大了權利救濟力度。地方各級人民法院向最高人民法院陸續(xù)反映非刑事司法賠償審判中的新情況、新問題，亟待加以規(guī)范。此外，全國人大常委會于2012年8月對民事訴訟法進行了修訂，增加了“行為保全”制度；于2014年11月對行政訴訟法進行了修訂，增加了“保全”、“先予執(zhí)行”等內容。2015年2月、5月，最高人民法院新的民事訴訟法司法解釋和行政訴訟法司法解釋也先后開始施行。以上審判工作和修法釋法的情況，與非刑事司法賠償審判密切相關，非刑事司法賠償解釋必須作出相應調整。

　　為進一步貫徹落實國家賠償法及有關法律，進一步完善國家賠償法律適用規(guī)范體系，進一步規(guī)范人民法院依法正確審理非刑事司法賠償案件，轉化前期調研和司法政策的成果，有必要制定新的非刑事司法賠償解釋，在責任構成、賠償范圍、責任份額劃分和損害賠償?shù)确矫�，為各級法院提供更充足、更精確和更具可操作性的裁判依據。需要說明的是，《解釋》不只是對原非刑事司法賠償解釋的修補，而是在原解釋、已廢止的確認司法解釋和《關于國家賠償法實施中若干問題的座談會紀要》（一）、（二）兩個司法政策的基礎上，重新制定的新的非刑事司法賠償解釋。

　　《解釋》的法律依據和效力來源是國家賠償法第三十八條，以及民事訴訟法、行政訴訟法及其相關司法解釋，主要內容是人民法院審理非刑事司法賠償案件的若干法律適用問題，多數(shù)條款為實體性規(guī)范，少數(shù)條款為程序性規(guī)范�！督忉尅饭捕�十二個條文，分為七個部分，主要內容有：一是明確了非刑事司法賠償責任構成的一般條款。對非刑事司法賠償責任構成進行共性抽象，確立所有非刑事司法賠償?shù)呢熑螛嫵苫�礎和請求權規(guī)范基礎。二是細化了非刑事司法賠償中的侵權行為范圍。細分列舉違法采取對妨害訴訟的強制措施、違法保全、違法先予執(zhí)行、錯誤執(zhí)行等侵權行為的具體情形。三是明確了非刑事司法賠償?shù)拿庳熐樾闻c責任劃分原則。對一方當事人、第三人、不可抗力等致害的免責情形進行規(guī)定，并對不同責任形態(tài)下國家賠償責任份額的劃分確定了基本規(guī)則。四是明確了非刑事司法賠償損害賠償?shù)挠嬎阋?guī)則。分別規(guī)定侵犯人身權與財產權的損害賠償，引入侵犯人身權的精神損害賠償，明確財產損害賠償?shù)囊话阍瓌t和例外規(guī)定。五是明確了特殊情形下賠償請求人與賠償義務機關的確定。規(guī)定所有權人以外的有關財產權益人申請賠償?shù)�，人民法院應予受理。明確復議改變原裁決所致的違法侵權，以復議機關作為賠償義務機關。六是明確了訴訟程序、執(zhí)行程序與賠償程序的銜接。確定民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序與國家賠償程序的銜接關系，列舉賠償請求人可以在訴訟程序或者執(zhí)行程序終結前申請賠償?shù)奈宸N例外情形。七是明確了“確賠合一”模式下非刑事司法賠償案件的審查要件。貫徹2010年國家賠償法關于司法終局、國家賠償程序“確賠合一”的規(guī)定，明確人民法院賠償委員會對非刑事司法賠償案件的審查要件。

　　問：制定《解釋》遵循的指導原則是什么？

　　答：在《解釋》起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導原則：

　　一是遵循法律規(guī)定和修法精神的原則。立足于國家賠償法、民事訴訟法、行政訴訟法和我院有關司法解釋的內容，嚴格遵循2010年國家賠償法的立法原意及修法精神，確�！督忉尅返膬热莘�合國家賠償法的立法宗旨，符合其他相關法律規(guī)定。

　　二是整合原有司法解釋和司法政策的原則。整合2000年“非刑事司法賠償解釋”、因“確賠合一”已廢止的“確認司法解釋”以及有關司法政策的規(guī)范內容，吸收近年來成熟的審判經驗，確�！督忉尅放c原有解釋相關內容實現(xiàn)無縫對接，并有所優(yōu)化提高。

　　三是突出權利救濟和實質公平的原則。突出權利救濟和實質公平的理念，強調盡善補救人民群眾的所受損害，進一步明確、細化財產損害賠償規(guī)則，在非刑事司法賠償中引入精神損害撫慰金條款，凸顯非刑事司法賠償審判的實質正義。

　　四是突出規(guī)范審判、執(zhí)行權力運行的原則。強調規(guī)范人民法院民事、行政審判和執(zhí)行行為，進一步豐富并體系化可賠償?shù)乃痉ㄇ謾嘈袨榉秶�，明確人民法院賠償委員會對侵權行為的司法審查權力。

　　五是明確、細化、統(tǒng)一裁量標準的原則。著眼提高非刑事司法賠償審判工作的規(guī)范化、法治化水平，回應近年來實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，對一些法律適用和司法裁量問題予以統(tǒng)一。

　　六是注重吸收各方面意見的原則。注重聽取國家賠償審判一線法官的意見，注重聽取相關領域專家學者的意見，在充分溝通、討論的基礎上，做到兼收并蓄。

　　問：《解釋》在體例的規(guī)定上有何特點？

　　答：《解釋》采取“一般條款+具體列舉”的總分體例。規(guī)定了非刑事司法賠償責任構成的一般條款，對非刑事司法賠償責任構成進行了共性抽象，確立了所有非刑事司法賠償?shù)呢熑螛嫵苫�礎和請求權規(guī)范基礎。明確了非刑事司法賠償適用違法歸責、過錯歸責為主的多元歸責原則，涵括作為與不作為的行為形態(tài)，包括違法采取司法強制措施、保全措施、先予執(zhí)行措施、錯誤執(zhí)行等侵權類型，對《解釋》全篇起到了提綱挈領的作用。

　　對于具體侵權行為的列舉，《解釋》在2000年“非刑事司法賠償解釋”規(guī)定違法采取司法強制措施、違法保全、錯誤執(zhí)行三類侵權行為類型的基礎上，將違法先予執(zhí)行予以單列，理由是：第一，先予執(zhí)行的目的在于特定金錢義務的給付、特定行為的緊急制止和具體行政行為的實施，表現(xiàn)出保全和執(zhí)行的雙重性質。在法律和司法解釋上，先予執(zhí)行有其獨特的適用范圍和法定條件，具有國家賠償責任構成中違法性判斷的獨立性，不能簡單地將其與保全、執(zhí)行混為一談。第二，先予執(zhí)行在立法體例上與保全、執(zhí)行分離并列。民事訴訟法將先予執(zhí)行置于第九章“保全和先予執(zhí)行”中，與保全并列，同時與執(zhí)行明確區(qū)分；行政訴訟法亦將其與保全區(qū)隔開來，《解釋》在體例安排上亦應相循，不應混同。第三，審判實踐中，人民法院已經長期受理并審查違法先予執(zhí)行的案件，既審查具體的先予執(zhí)行措施，也審查裁量先予執(zhí)行的職權行為。

　　問：對于侵權行為范圍的規(guī)定，《解釋》與以往相關司法解釋相比有何特點？

　　答：《解釋》在吸收2000年“非刑事司法賠償解釋”、“確認司法解釋”有關侵權行為范圍規(guī)定的基礎上，根據法律、司法解釋和審判實踐的發(fā)展作了更為豐富的規(guī)定，將先予執(zhí)行單列，將違法行為保全納入可賠償?shù)男袨榉秶�，對違法采取司法強制措施、違法保全、錯誤執(zhí)行等情形作了更為細致的劃分�！督忉尅芬�(guī)定的侵權行為類型主要包括違法采取對妨害訴訟的強制措施，違法采取保全措施，違法采取先予執(zhí)行措施，對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤等四類。一是違法采取對妨害訴訟的強制措施�！督忉尅放c2000年“非刑事司法賠償解釋”基本一致，但對表述和項序進行了調整。二是違法采取保全措施。與2000年“非刑事司法賠償解釋”相比，《解釋》根據審判實踐和新民事訴訟法及其司法解釋的變化，增加了對不動產、特定動產、不宜長期保存的物品違法采取保全措施，以及違法采取行為保全措施的內容；并對原規(guī)定的內容、表述和語序進行了調整。需要注意的是，《解釋》吸收了“確認司法解釋”的規(guī)定，對違法采取保全措施并不僅限于2000年“非刑事司法賠償解釋”規(guī)定的依職權保全的情形，還包括人民法院在依申請保全過程中違法行使職權造成損害的情形。三是違法采取先予執(zhí)行措施。主要包括違反法定條件決定先予執(zhí)行，以及超過訴訟請求的數(shù)額和范圍先予執(zhí)行兩種情形。通過這一規(guī)定，以期防范個別法院濫用職權，不能公平對待當事人，違反法律規(guī)定的條件和范圍裁定先予執(zhí)行，以及極少數(shù)當事人與法院工作人員勾結，惡意申請先予執(zhí)行后撤訴，損害另一方當事人利益等現(xiàn)象發(fā)生。四是對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤。在2000年“非刑事司法賠償解釋”的基礎上，《解釋》第五條第三項、第四項、第六項吸收了“確認司法解釋”關于故意拖延執(zhí)行、不執(zhí)行，應當恢復執(zhí)行而不恢復，違法將案件執(zhí)行款物執(zhí)行給其他當事人、案外人等三種情形的規(guī)定；第七項、第八項、第九項新增了違法對抵押物、質物、留置物采取執(zhí)行措施，對執(zhí)行中查封、扣押、凍結的財產不履行監(jiān)管職責，對不宜長期保存的物品違法采取執(zhí)行措施等三種情形的規(guī)定；第十項將違法拍賣、變賣、以物抵債的情形區(qū)分為兩類，一類是違法拍賣，另一類是依法應當評估而未評估被變賣或者以物抵債。此外，《解釋》還對人民法院工作人員在民事、行政訴訟過程中侵害公民人身權，造成公民身體傷害或者死亡的事實行為進行了規(guī)定。

　　需要指出的是，在非刑事司法賠償審判實踐中，被申請賠償?shù)乃痉ㄐ袨橹饕�是錯誤執(zhí)行和違法保全，這兩類案件分別占非刑事司法賠償案件的60%和25%左右，合計占非刑事司法賠償案件的80%以上。為此，《解釋》以法律、司法解釋、部門規(guī)章及實踐情況為前提，著重對錯誤執(zhí)行和違法保全這兩類侵權行為進行了規(guī)范，將現(xiàn)有法律和司法解釋中關于人民法院在保全、執(zhí)行程序中應盡的法定義務予以囊括，更好地貫徹落實國家賠償法救濟權利、規(guī)范公權的立法宗旨。

　　問：《解釋》規(guī)定了國家不承擔賠償責任和減輕國家賠償責任的情形，在實踐中應如何把握？

　　答：《解釋》對申請保全錯誤，申請先予執(zhí)行后申請人敗訴，錯判執(zhí)行回轉，申請執(zhí)行人提供執(zhí)行標的物錯誤，保管人侵權，人民法院工作人員個人侵權，不可抗力、正當防衛(wèi)和緊急避險致害等國家不承擔賠償責任的情形予以規(guī)定；并對數(shù)個原因造成同一損害、受害人與有過失、損失已獲補救等應當減輕國家賠償責任的情形中，如何確定國家賠償責任范圍予以明確。在審判實踐中，正確適用國家不承擔賠償責任和減輕國家賠償責任的條款，理順關系、分清責任尤為必要。

　　正確適用國家不承擔賠償責任的條款，需要從兩個方面把握：一方面防止以國家賠償責任替代民事責任。人民法院在民事、行政訴訟過程中，處于居中裁判的地位，人民法院在行使職權過程中因違法侵權而產生的賠償義務關系與當事人雙方之間原有的債權債務關系是兩種不同性質的法律關系，二者不能相互替代，不能因人民法院有違法侵權行為而使原債權債務關系歸于無形，以全體納稅人的錢為個別民事主體“埋單”。另一方面防止以民事責任逃避國家賠償責任。在申請保全錯誤、申請先予執(zhí)行后敗訴、申請執(zhí)行人提供執(zhí)行標的物錯誤、保管人侵權等情形中，同時還存在人民法院及其工作人員違法或者過錯行使職權行為的，人民法院對自身的違法或者過錯侵權行為承擔相應的國家賠償責任，不能因申請保全人、申請先予執(zhí)行人、申請執(zhí)行人、保管人等承擔民事責任而逃避依法應當承擔的國家賠償責任。

　　正確適用減輕國家賠償責任的條款，要準確把握非刑事司法賠償中違法歸責、過錯歸責為主的歸責原則，窮盡其他救濟途徑的歸責前提。因多個原因或與有過失造成的損害，國家賠償限于人民法院自身違法侵權行為造成損害的部分，而不能替代當事人、第三人、案外人等其他責任人的民事責任。損失已經法定程序獲得賠償、補償?shù)�，人民法院對該部分損失不承擔國家賠償責任。具體而言：一是對于數(shù)個原因造成同一損害結果的非刑事司法賠償案件，主要根據作用力來確定國家賠償責任的份額。除作用力以外，還應當考慮過錯程度等其他因素，采取作用力為主、過錯程度等其他因素為輔的原則來確定國家賠償責任的份額。二是受害人對損害結果的發(fā)生或者擴大也有過錯的，可以減輕賠償義務機關的責任，這是與有過失情形中的過失相抵。三是損失已經法定程序獲得賠償、補償?shù)模�人民法院對該部分損失不承擔國家賠償責任。在訴訟程序或者執(zhí)行程序尚未終結時，當事人或者第三人通過司法強制措施的復議，保全和先予執(zhí)行的復議，執(zhí)行復議、異議以及執(zhí)行監(jiān)督等救濟途徑主張權利，人民法院查證屬實并對其所遭受的損害通過回轉、返還、修復或者賠償予以權利救濟的，應視為損失已經獲得彌補。

　　問：《解釋》首次規(guī)定了非刑事司法賠償中的精神損害賠償，能否加以介紹？

　　答：非刑事司法賠償以財產損害賠償為主，但人民法院及其工作人員在民事、行政訴訟過程中，侵犯公民人身權的，也應當對人身損害予以賠償。根據國家賠償法第三十五條規(guī)定，精神損害賠償適用于行政賠償、刑事賠償中侵犯人身權造成嚴重后果的情形，未明文規(guī)定適用于非刑事司法賠償。人民法院及其工作人員在民事、行政訴訟過程中實施違法拘留，毆打、虐待等行為，侵犯公民人身權，造成的損害后果有可能不亞于行政賠償、刑事賠償中的損害后果。如將非刑事司法賠償排除在精神損害賠償條款的適用范圍之外，就會悖離國家賠償法尊重和保障人權的立法初衷，故《解釋》將精神損害賠償首次引入非刑事司法賠償領域，完善了國家賠償法精神損害的適用范圍。根據《解釋》的規(guī)定，非刑事司法賠償案件中，人民法院及其工作人員侵犯公民人身權造成精神損害的，應當依照國家賠償法第三十五條的規(guī)定，在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉；造成嚴重后果的，還應當支付相應的精神損害撫慰金。

　　問：剛才介紹非刑事司法賠償以財產損害賠償為主，《解釋》在這方面作出了哪些規(guī)定？

　　答：非刑事司法賠償案件主要涉及財產的返還、修復和賠償，財產損害賠償?shù)挠嬎阋?guī)則一直以來都是非刑事司法賠償審判的熱點和難點；特別是在財產不能恢復原狀或者滅失的情形下，如何確定損失，在實踐中有較大爭議。對此，《解釋》從以下幾個方面進行了規(guī)范：一是財產損害賠償?shù)囊话阍瓌t和特殊規(guī)則。《解釋》規(guī)定凡涉及財產損害賠償?shù)�，仍應以國家賠償法第三十六條為一般原則，即能返還的返還、能恢復的恢復，不能返還或者恢復原狀的予以賠償。財產不能恢復原狀或者滅失的，計算直接損失的標準是市場價格，計算時點是侵權行為發(fā)生時。市場價格無法確定或者該市場價格不足以彌補受害人所受損失的，可以采取其他合理方式計算損失。二是拍賣、變賣財產的賠償�！督忉尅吩趪�家賠償法第三十六條第五項規(guī)定的基礎上進一步豐富、細化和明確。應當返還的財產已經依照法定程序拍賣或者變賣的，視該依法拍賣或者變賣的價值為財產直接損失的體現(xiàn)，按照國家賠償法第三十六條第五項的規(guī)定給付拍賣或者變賣款。如果人民法院違法拍賣或者變賣的價款明顯低于財產價值的，支付相應的賠償金。三是停產停業(yè)期間必要的經常性費用開支的賠償�！督忉尅肪唧w列舉了五項，包括留守職工工資、必須繳納的稅費、水電費、應當繳納的房屋場地租金、設備租金和設備折舊費等。四是利息賠償�！督忉尅访鞔_以一年期人民幣整存整取定期存款基準利率作為銀行同期存款利息的固定計算基準，并對應當返還的財產屬于金融機構合法存款、國家批準的金融機構貸款、現(xiàn)金的，規(guī)定應當支付利息。五是申請財產損害賠償?shù)闹黧w不限于所有權人。明確了申請財產損害賠償?shù)闹黧w也可以是用益物權人、擔保物權人、承租人或者其他合法占有使用財產的人。

　　問：國家賠償程序與訴訟程序、執(zhí)行程序的銜接問題一直是非刑事司法賠償實踐中的難點，《解釋》對此是如何規(guī)定的？

　　答：非刑事司法賠償一般以窮盡其他救濟途徑作為國家賠償責任發(fā)生的前提，即國家賠償程序是最后的救濟程序。通常只有訴訟程序或者執(zhí)行程序終結，在此過程中采取的司法行為是否違法、是否造成損害結果等才能最終確定。如未終結即申請國家賠償，會造成訴訟程序或者執(zhí)行程序與國家賠償程序并存的情況，人民法院賠償委員會也無法進行終局性審查。因此，《解釋》規(guī)定以民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結作為啟動國家賠償程序的一般原則。

　　非刑事司法賠償實踐中情況復雜多樣，有些案件訴訟程序或者執(zhí)行程序雖未終結，但司法行為已被確認違法、損害結果已無法補救。為及時救濟受到侵害的權利，實現(xiàn)國家賠償?shù)膶嵸|正義，需要對訴訟程序或者執(zhí)行程序終結原則的例外情形進行規(guī)定�！督忉尅钒凑铡耙汛_認違法或者撤銷原措施”、“已確認合法權利”、“事實行為”和“相對獨立性”等四類標準，歸納了五種可以在訴訟程序或者執(zhí)行程序終結前啟動賠償程序的情形：一是人民法院已依法撤銷對妨害訴訟的強制措施的，這是對《最高人民法院關于適用<中華人民共和國國家賠償法>若干問題的解釋（一）》第八條規(guī)定的例外情形的繼受。二是實施了侵犯公民人身權的事實行為的，無需等待訴訟程序或者執(zhí)行程序終結。三是通過執(zhí)行標的異議之訴或者民事訴訟審判監(jiān)督程序已經確認財產權屬的，與原訴訟程序或者執(zhí)行程序顯然區(qū)隔，具備啟動賠償程序的獨立性。四是上級法院通過生效法律文書確認下級法院行使職權違法或者人民法院自己確認違法，且在訴訟程序或者執(zhí)行程序內已無法予以補救的。五是賠償請求人有證據證明其請求與訴訟程序或者執(zhí)行程序無關的。

日期：2016-9-8 8:23:55 | 關閉 |  分享到：