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最高人民法院民四庭負責人就審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定答記者問——正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件不斷加快海洋環(huán)境司法保護工作步伐
http://m.ggmww.com 2011-6-15 8:43:57 來源：人民法院報
正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件不斷加快海洋環(huán)境司法保護工作步伐
——最高人民法院民四庭負責人答記者問
為正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件，依照有關法律法規(guī)以及我國締結或者參加的國際條約，結合審判實踐，最高人民法院今天公布了《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，自今年7月1日起施行。為幫助廣大辦案人員和社會公眾正確理解《規(guī)定》的精神和內容，最高人民法院民四庭負責人就相關問題接受了記者的采訪。
問：《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》將于2011年7月1日實施。請問該司法解釋的起草背景是什么？
答：自黨的十七大提出建設生態(tài)文明的目標以來，最高人民法院不斷積極探索加強環(huán)境資源司法保護的有效途徑和方法，近年來針對水資源污染的嚴峻形勢，重點開展了水資源司法保護專項工作，包括加強相關案件的審判力度和審判指導、探索建立跨行政區(qū)域水資源司法保護機制、完善與環(huán)保、海洋等行政執(zhí)法相協(xié)調配合機制、研究推動建立環(huán)境公益訴訟制度等。去年“深能1號”輪在澳大利亞大堡礁擱淺漏油、美國墨西哥灣鉆井平臺漏油事故、大連港油罐爆炸泄漏油等重大海洋污染事故相繼發(fā)生，使得全社會格外關注海洋環(huán)境，最高人民法院相應加快了海洋環(huán)境司法保護工作步伐。
隨著經濟的快速發(fā)展，能源需求不斷增加，我國已成為僅次于美國的世界第二大石油消耗國。自2008年起年進口石油逾2億噸，2010年中國進口石油達2.39億噸，目前我國石油對外依存度已超過50%。我國石油進口數量將會呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，進口石油90％以上是通過海運方式完成的，油污事故頻發(fā)，海洋環(huán)境受到威脅，急需加大預防和保護力度。據統(tǒng)計，1988年到1997年10年間，在我國海域共發(fā)生了溢油事故1856起，平均每年186起，其中溢油50噸以上的事故74起，溢油量達3.7萬噸；1998年到2008年10年間，雖然海事管理機構采取了嚴格的防控措施，但我國沿海仍發(fā)生了718起船舶溢油事故，溢油總量達11749噸，平均每年發(fā)生事故71.8起，其中溢油50噸以上的事故34起，溢油量達10327噸。近10年來，全國海事法院受理船舶污染損害賠償一審案件300余件，案件訴訟標的總金額約30億元人民幣，受案逐年增多，且國際和國內影響大。雖然我國尚未發(fā)生災難性船舶溢油事故，但從潛在的風險來看，我國海域內發(fā)生大規(guī)模船舶油污事故的潛在可能性仍較大，我們必須完善制度，加強應對。
我國先后于1980年1月30日加入1969年《國際油污損害民事責任公約》，于1999年1月5日加入《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》（經修訂后的公約稱為《1992年國際油污損害民事責任公約》，簡稱《油污公約》，于2000年1月5日對我國生效），于2008年12月9日加入《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》（簡稱《燃油公約》，于2009年3月9日對我國生效）。我國目前存在國際條約與《海洋環(huán)境保護法》、《海商法》、《海事訴訟特別程序法》、《防治船舶污染海域管理條例》等諸多國內法并存的局面，法律適用不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況逐步突顯，同時還存在法律規(guī)定空白的情況，司法實踐急需解決其中的問題。
船舶油污損害賠償法律制度不同于一般的侵權損害賠償法律制度，其制度構成包括三個層面。一是由船舶油污事故的責任人承擔，原則上由泄漏油船舶所有人承擔；二是實行船舶油污責任強制保險或者財務保證制度，由船舶所有人的油污責任保險人或者財務保證人承擔；三是由國家法律和行政法規(guī)強制規(guī)定接收海運持久性油類貨物的貨物所有人或者代理人按照接受油類的噸數和規(guī)定費率攤款，建立貨油基金予以補充賠償。目前，由于我國已于2010年3月建立了船舶油污責任強制保險制度；貨油基金制度正在國務院審核批準，不久即可頒布，由財政部、交通運輸部監(jiān)管貨油基金，起草制定船舶油污司法解釋的條件已基本具備。為解決司法實踐中存在的困難和問題，統(tǒng)一裁判尺度，在充分調研和廣泛征求意見的基礎上，起草了司法解釋。
問：為了便于社會各界更好地掌握司法解釋，能否請您簡要介紹該司法解釋的整體架構及主要內容？
答：首先，該司法解釋主要是根據我國的法律規(guī)定，結合國際公約的規(guī)定，對審理船舶油污損害賠償法律適用等方面作出具體實施性規(guī)定。應當說，《油污公約》、《燃油公約》是專門調整船載貨油與燃油污染損害賠償的國際公約，有特定的適用范圍、歸責原則和賠償機制。對于其他海洋污染，比如海上非移動式鉆井平臺噴油、輸油管道漏油等，與公約調整的船舶油污損害相比，在歸責原則、賠償機制等法律制度上有較大不同，難以一并規(guī)范。該司法解釋僅規(guī)定以下三種烴類礦物油類造成的油污損害：1.油輪裝載持久性油類，包括持久性貨油和持久性燃油；2.油輪裝載的非持久性燃油；3.非油輪裝載的燃油，即持久性燃油和非持久性燃油。其中，第1種油類是《油污公約》規(guī)定的油類；第2、3種油類是《燃油公約》規(guī)定的油類。
第二，該司法解釋內容全面，在整體架構上根據《油污公約》、《燃油公約》規(guī)定的異同作出了相應的規(guī)定。該司法解釋主要規(guī)定了適用范圍、案件管轄、油污責任、賠償范圍與損失認定、船舶優(yōu)先權、油污責任限制及債權登記與受償、油污索賠代位受償權等方面的內容。其中，關于油污責任（第三條至第八條）、賠償范圍與損失認定（第九條至第十七條）、船舶優(yōu)先權（第十八條）的規(guī)定對上述兩公約規(guī)定的油污損害賠償均適用；但在其他方面，除對《燃油公約》下?lián)p害賠償責任限制基金的非專屬性及其相關的非限制性債權作出規(guī)定外，其余主要規(guī)定（第二條、第二十一條至第三十條）僅適用于《油污公約》規(guī)定的油污損害。因為《油污公約》、《燃油公約》在油污損害的歸責原則、賠償范圍、強制保險或經濟擔保方面的規(guī)定基本一致，司法解釋可以在這些方面相應作出共同規(guī)定。但兩公約在責任限制制度方面有根本不同，使得我們必須在案件管轄、責任限制及債權登記與受償方面作出不同處理。該兩公約在責任限制制度上的根本區(qū)別是責任限制制度的獨立性與非獨立性以及相應的賠償責任限制基金的專屬性與非專屬性，具體表現(xiàn)為：《油污公約》規(guī)定了獨立的油污損害賠償責任限制制度，所規(guī)定的油污損害賠償責任限制基金是僅供油污損害賠償請求清償的專項基金；而《燃油公約》沒有建立自成一體的責任限制制度和專屬的燃油污染損害賠償責任基金，而是將責任限制問題指向適用《1976年海事索賠責任限制公約》或者采納該公約參加國的國內法。我國沒有加入《1976年海事索賠責任限制公約》，只是在《海商法》第十一章中吸收了該公約的基本規(guī)定�！度加凸s》下的污染損害賠償責任限制在性質上屬于一般海事賠償責任限制。按照“一次事故，一次限額”的原則，燃油污染損害賠償請求必須與同一事故引起的其他財產損害賠償請求共同享有同一海事賠償責任限制基金�！度加凸s》下的污染損害賠償的責任限制及其案件管轄應統(tǒng)一納入一般海事賠償責任限制制度中整體考量，適用《海商法》、《海事訴訟特別程序法》及其相關司法解釋的規(guī)定。最高人民法院已于2010年9月15日頒布了《關于審理海事賠償責任限制相關糾紛案件的若干規(guī)定》，對海事賠償責任限制的相關問題作出了規(guī)定，本司法解釋對《燃油公約》下污染損害賠償的責任限制除作兩條指引性規(guī)定外（第十九條與第二十條），不宜另作其他特別規(guī)定，在責任限制和案件管轄方面應統(tǒng)一執(zhí)行一般海事賠償責任限制的相關規(guī)定。
問：船舶油污損害賠償的范圍如何確定？有哪些特別規(guī)定？
答：根據《油污公約》、《燃油公約》關于“污染損害”的限定，借鑒1992年國際油污基金組織的《索賠手冊》（2005年4月版）等國際普遍做法，可以將公約規(guī)定的“污染損害”大致分為五類損失：1.清污等預防措施的費用及損失；2.有形財產損害；3.因有形財產損害所引起的收入損失（又稱間接損失）；4.單純因環(huán)境污染造成的收入損失，即理論上所稱的純經濟損失；5.自然資源等環(huán)境損害。其中，第2、3項損害是傳統(tǒng)侵權法所規(guī)范的一般損害類型，不是油污損害賠償制度特別規(guī)范的重點；其他3項中的清污費用、純經濟損失、自然資源等環(huán)境損害，是油污損害賠償制度的特點、難點和重點，該司法解釋對油污損害賠償的特別規(guī)定主要體現(xiàn)在這三項損害方面。一是結合我國預防油污的實踐，具體列明認定清污費用的合理性的規(guī)范因素；二是通過規(guī)范舉證責任對單純因環(huán)境污染所遭受的收入損失予以適度保護；三是明確規(guī)定對環(huán)境損害的賠償應限于已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用，解決了我國司法實踐中長期存在的漁業(yè)資源損失賠償爭議問題。
問：該司法解釋專門對《油污公約》作了哪些具體化具有可操作性的規(guī)定？
答：該司法解釋專門針對《油污公約》作具體可操作性規(guī)定主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是重點健全了油污損害賠償責任限制的程序�！队臀酃s》對設立油污責任限制基金的程序規(guī)定較少，大多數問題留給締約國國內法解決。我國《海事訴訟特別程序法》第九章“設立海事賠償責任限制基金”是與《海商法》第十一章相配套的程序性規(guī)范，基本上是根據一般海事賠償責任限制的實體制度的需要制定的，而沒有更多地考慮油污損害民事責任制度的特點和需要。從節(jié)約立法資源和盡量保持現(xiàn)有法律規(guī)定的體系出發(fā)，我們確立了這樣一個思路：只要《海事訴訟特別程序法》第九章、第十章的規(guī)定與《油污公約》不相沖突而且可以適用于油污損害賠償責任限制基金的設立等相關程序，則這些規(guī)定應盡量統(tǒng)一適用。由此，我們在全面系統(tǒng)梳理《油污公約》下的油污損害賠償責任限制制度與一般海事賠償責任限制制度異同的基礎上，作了適當的制度安排：針對《油污公約》下油污損害賠償責任限制制度的六大獨特之處（管轄、責任限制條件、基金數額、禁止保全船舶所有人財產的條件、未按期申請債權登記的后果、基金分配方式）相應作出特別規(guī)定（分別為該司法解釋第二條、第二十一條至第二十七條），油污損害責任限制基金的其他相關程序原則上適用《海事訴訟特別程序法》第九章、第十章的規(guī)定（該司法解釋第二十八條）。
二是創(chuàng)新了油污損害賠償糾紛案件集中管轄制度。對《油污公約》下的油污損害賠償糾紛案件作出了由船舶油污事故發(fā)生地海事法院集中管轄的原則性規(guī)定。依照《海事訴訟特別程序法》第七條第（二）項的規(guī)定，船舶污染海域案件，由污染發(fā)生地、損害結果地或者采取預防污染措施地海事法院管轄。這種分散的管轄，對相關實體糾紛案件的審理以及基金的分配極為不便，也不利于裁判尺度的統(tǒng)一。為此，根據審判實踐的需要，該司法解釋以油污事故發(fā)生地海事法院集中管轄為原則，以油污損害結果地或者采取預防油污措施地海事法院集中管轄（危及我國的域外船舶油污事故引起的糾紛）為補充。這種在多種管轄連接點中進一步確定集中管轄優(yōu)先順序的規(guī)定，既有利于積極行使海事司法管轄權，又有利于統(tǒng)一裁判，這是集中管轄特定海事事故系列案件的有益嘗試，可以為我們今后規(guī)范與完善海事案件管轄制度所借鑒。
三是填補了行使油污索賠代位受償權的程序性空白。依照《油污公約》的規(guī)定，船舶所有人可從自己設立的基金中代位受償事先已支付的油污損害賠款或者主動采取預防措施的費用或者犧牲。這種油污索賠代位受償權，不同于一般民法、保險法意義上的代位求償權，實際上屬于一種“取回”權�！队臀酃s》規(guī)定油污索賠代位受償權，是為了鼓勵船舶所有人在油污事故發(fā)生后自己積極主動賠償，以盡可能減輕污染影響、減少社會紛爭，具有重要意義，應當在訴訟程序上予以充分保障，但《油污公約》缺乏相應的程序規(guī)范。船舶所有人行使油污索賠代位受償權所針對的是自己的財產（基金），而不是他人的財產，但其行使代位受償權又影響到其他可以向油污損害賠償責任限制基金索賠的利害關系人（油污受損害人）。在船舶所有人行使代位受償權的過程中，不存在像普通一審訴訟那樣的被告，只有其他利害關系人（油污受損害人），因此不能完全套用普通訴訟程序。我們參照《民事訴訟法》規(guī)定的一審程序作了適當變通，完善了相關程序，填補了法律空白。這里需要特別說明的是，該司法解釋沒有將船舶所有人以外的其他人納入油污索賠代位受償權的主體范圍，也沒有為《燃油公約》下的污染損害規(guī)定代位受償權，主要原因是缺乏相應的實體法依據。依照《油污公約》第五條第5款的規(guī)定，船舶所有人以外的其他人行使代位求償權僅以所適用的國內法準許為限，我國國內法尚無相關規(guī)定。《燃油公約》沒有規(guī)定一般海事賠償責任限制制度下的代位權�！�1976年海事索賠責任限制公約》規(guī)定了類似的代位權，但我國《海商法》并沒有吸收。盡管在起草司法解釋征求意見過程中，有學者認為規(guī)定油污代位求償權很有必要，并應當擴張適用于《燃油公約》下的油污損害賠償，這種意見在理論上是科學合理的，但出于法律依據和實踐經驗的不足，我們暫不作擴張性規(guī)定。
問：該司法解釋為何不能涵蓋非持久性貨油？對于其他海上油類以及非油類海上污染損害賠償糾紛案件應當如何審理？
答：該司法解釋之所以不將非持久性貨油納入適用范圍，主要是基于兩點考慮：一是從現(xiàn)行法律看，船載非持久性貨油造成的污染損害，應適用《海洋環(huán)境保護法》和《海商法》，不適用《油污公約》、《燃油公約》，兩者的法律基礎不同；二是國際海事組織制定并通過了1996年《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》，該公約調整非持久性貨油等有毒有害物質造成的污染，但該公約尚未生效。國際上對該公約還處在觀望之中。如果該司法解釋將非持久性貨油納入適用范圍，一旦1996年《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》生效，我國加入，該司法解釋必須作出修改。為保障該司法解釋的穩(wěn)定性，不宜將非持久性貨油納入適用范圍。
對于非持久性貨油等其他海上油類以及非油類海上污染損害賠償糾紛，應適用《侵權責任法》、《海洋環(huán)境保護法》等相關法律的規(guī)定；對于船舶造成的上述污染損害，同樣應當適用《海商法》。對于該司法解釋規(guī)定以外的其他海上污染（如非移動式鉆井平臺溢油、海事工程污染、陸地向海洋排污等）損害賠償，目前的司法實踐不多，我們將以規(guī)范審理船舶油污損害賠償糾紛為新起點，進一步總結經驗，逐步完善審理各類海上污染損害賠償糾紛的規(guī)則，不斷加強海洋環(huán)境司法保護的力度。
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