關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的若干政策和法律問題
——解讀最高法院《關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（上）
為依法妥善公正地審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件，防止國有資產(chǎn)流失，保障金融不良債權(quán)處置工作的順利進(jìn)行，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)公共利益和相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，最高法院于2005年1月正式起草制定關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的司法政策性文件。該文件的起草、論證、溝通、協(xié)調(diào)工作歷時(shí)四年有余，不僅梳理了最高法院以往發(fā)布的相關(guān)司法解釋和司法解釋性文件，而且總結(jié)了各級法院的審判實(shí)踐，更吸納了國家相關(guān)主管部門的意見。
為貫徹落實(shí)中央確定的解決金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中國有資產(chǎn)流失問題精神，最高法院邀請全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、中共中央政法委員會(huì)、國務(wù)院法制辦公室、國家財(cái)政部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行和國家審計(jì)署等單位，于2008年10月14日在海南省海口市召開了全國法院審理金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)。以前期已經(jīng)起草比較成熟的司法政策性文件為藍(lán)本，并根據(jù)與會(huì)代表就關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的主要問題所取得的一致意見，最高法院于2009年4月3日公布了法發(fā)〔2009〕19號(hào)《關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）。
該《紀(jì)要》共計(jì)12部分，主要規(guī)定了審理此類案件的原則、案件的受理、債權(quán)轉(zhuǎn)讓生效條件的法律適用和自行約定的效力、地方政府等優(yōu)先購買權(quán)、國有企業(yè)的訴權(quán)及相關(guān)訴訟程序、不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效和可撤銷事由的認(rèn)定、不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓無效合同的處理、舉證責(zé)任分配和相關(guān)證據(jù)審查、受讓人收取利息、訴訟或執(zhí)行主體變更、既有規(guī)定的適用以及紀(jì)要的適用范圍等問題。
為了有助于各級法院把握該《紀(jì)要》的背景和蘊(yùn)含的價(jià)值權(quán)衡以及若干重要規(guī)則形成的脈絡(luò)，進(jìn)一步加深對該《紀(jì)要》精神和內(nèi)容的理解，更好地發(fā)揮其在審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件中的指導(dǎo)作用，現(xiàn)就該規(guī)定所涉及的主要問題加以闡釋。
一、問題背景與價(jià)值權(quán)衡
（一）問題之所在
為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，解決國有商業(yè)銀行不良貸款問題，1999年國務(wù)院組建了華融、長城、東方、信達(dá)四大金融資產(chǎn)管理公司，分別受讓了工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行約1.3萬億元人民幣的不良資產(chǎn)（其后又陸續(xù)受讓了部分債權(quán)，總額達(dá)到２萬億元人民幣左右），并于2000年11月1日公布實(shí)施《金融資產(chǎn)管理公司條例》。金融資產(chǎn)管理公司運(yùn)用其特殊的法律地位，通過打包出售、債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等手段，最大限度地保全國有資產(chǎn)，比較有效地降低了不良資產(chǎn)率，緩解了金融業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。但在處置不良資產(chǎn)過程中，仍然存在一些導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的漏洞。最高法院、財(cái)政部、中國人民銀行、國資委、中國銀監(jiān)會(huì)等五單位的協(xié)同調(diào)研報(bào)告指出，其中導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的突出問題有四：第一，不良債權(quán)定價(jià)機(jī)制不完善，缺少有效的外部監(jiān)督和約束，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制、低價(jià)賤賣等問題。第二，評估程序欠缺規(guī)范，評估機(jī)構(gòu)多由資產(chǎn)管理公司自行委托，評估結(jié)果亦由其自行認(rèn)定，容易導(dǎo)致評估價(jià)格與不良債權(quán)的真實(shí)價(jià)值大幅偏離。第三，資產(chǎn)管理公司內(nèi)控系統(tǒng)在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，常流于形式。實(shí)際處置資產(chǎn)過程不透明，內(nèi)部交易和關(guān)聯(lián)交易較多，存在假招標(biāo)和假拍賣等問題。第四，資產(chǎn)管理公司采取折扣轉(zhuǎn)讓的方式處置債權(quán)時(shí)，與國有企業(yè)債務(wù)人（擔(dān)保人）、國有資產(chǎn)管理部門之間缺乏必要的溝通，使債務(wù)人或擔(dān)保人直接面臨不良債權(quán)處置后的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和高額償付風(fēng)險(xiǎn)。2005年6月28日，國家審計(jì)署在向人大常委會(huì)做報(bào)告時(shí)指出：審計(jì)署對四大資產(chǎn)管理公司的審計(jì)發(fā)現(xiàn)了諸多違規(guī)問題，包括違規(guī)剝離和收購不良資產(chǎn)、違規(guī)低價(jià)處置不良資產(chǎn)、違規(guī)挪用資產(chǎn)處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失，共涉及金額715.49億元。國家審計(jì)署2006年3月29日發(fā)布的審計(jì)公告顯示：金融資產(chǎn)管理公司收購違規(guī)剝離的不良資產(chǎn)169.18億元，違規(guī)和不規(guī)范不合理處置不良資產(chǎn)272.15億元。這種狀況不僅引發(fā)社會(huì)各界關(guān)于國有資產(chǎn)流失的爭論，而且可能影響不良金融資產(chǎn)處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而可能因國有企業(yè)職工債權(quán)問題而造成社會(huì)不穩(wěn)定。中央對此高度重視。
由于不良資產(chǎn)處置涉及面較廣，影響較大，所涉問題較多，既面臨國家相關(guān)政策各異的困境，也遭遇法律適用不一的問題，致使人民法院在審理此類案件中面臨規(guī)則適用上的巨大困境，造成大量的此類相關(guān)案件處于中止審理或中止執(zhí)行狀態(tài)，并使此類案件的審理和執(zhí)行已經(jīng)成為近年來全國民商審判工作中的焦點(diǎn)和疑難問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各級法院目前已經(jīng)受理此類相關(guān)案件1萬余件。
為審理此類案件提供妥當(dāng)?shù)倪m用規(guī)則，最高法院與相關(guān)部門進(jìn)行了多次溝通和協(xié)調(diào)，但各部門就政策性破產(chǎn)企業(yè)的核銷債務(wù)及擔(dān)保、國有企業(yè)債務(wù)人優(yōu)先購買權(quán)、債務(wù)人提起無效之訴權(quán)、認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效的情形、以及受讓人收取利息等諸多問題，相互之間仍然存在一定的分歧，有些意見甚至比較激烈。其中諸多爭論問題并非最高法院法定權(quán)限內(nèi)所能解決。因此，充分征求中央相關(guān)部門和立法部門意見，并由更高決策層確定解決此類問題的精神，以此為基礎(chǔ)制訂相關(guān)司法政策性文件，盡快明確法律適用規(guī)則，是人民法院公正穩(wěn)妥地解決此類糾紛的當(dāng)務(wù)之急。
（二）利益之權(quán)衡
我們認(rèn)為，相關(guān)諸多爭論問題的根本癥結(jié)或者說解決不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案件的關(guān)鍵在于：如何解決和化解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的歷史遺留問題。該問題的實(shí)質(zhì)是一個(gè)價(jià)值權(quán)衡以及價(jià)值選擇問題，并至少權(quán)衡以下五個(gè)價(jià)值因素。
價(jià)值權(quán)衡之一：私權(quán)處分和公共利益的權(quán)衡。有觀點(diǎn)認(rèn)為，金融資產(chǎn)管理公司受讓不良債權(quán)后通過各種方式處置債權(quán)，屬于私權(quán)處分行為，債務(wù)人無權(quán)過問，人民法院不宜干預(yù)。我們認(rèn)為，數(shù)以萬億的國有金融債權(quán)的剝離與處置，絕不僅是國有商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理公司與受讓人之間簡單的債權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系問題，更不僅僅是簡單的商事主體之間的私權(quán)處分，而是巨額國有資產(chǎn)的流動(dòng)與利益再分配問題。這種流動(dòng)能否在公開公平公正的程序下進(jìn)行，事關(guān)全體國民和國家的利益，事關(guān)人民對黨和政府的基本信心，事關(guān)我國金融體制改革乃至國有資產(chǎn)管理體制改革目的能否順利實(shí)現(xiàn)，這是我國當(dāng)前非常重要的社會(huì)公共利益之一。因此，單純地以意思自治為由并以保護(hù)私權(quán)處分的名義來評斷不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，是有失偏頗的。
價(jià)值權(quán)衡之二：職工債權(quán)和金融債權(quán)的權(quán)衡。雖然國有企業(yè)財(cái)務(wù)賬面上主要體現(xiàn)為銀行的金融債權(quán)，但實(shí)際上還存在一筆政府承認(rèn)的“職工債權(quán)”，即企業(yè)拖欠職工的工資、醫(yī)療傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金等。根據(jù)國家相關(guān)政策，在國企改革中為了確保社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平，在計(jì)算國有企業(yè)凈資產(chǎn)時(shí)，既要從企業(yè)賬面總資產(chǎn)中扣除包括金融債權(quán)在內(nèi)各種賬面?zhèn)鶆?wù)，也要扣除“職工債權(quán)”。實(shí)踐中，受讓人以較低的市場價(jià)格購買金融不良債權(quán)時(shí)，其支付的僅是購買金融不良債權(quán)的對價(jià)，并未支付購買“職工債權(quán)”的對價(jià)，而得到的實(shí)際效果卻是整個(gè)國有企業(yè)的所有權(quán)。受讓人作為新債權(quán)人對國有企業(yè)債務(wù)人追索債權(quán)的結(jié)果通常是，或者在現(xiàn)行法律規(guī)則下造成國有企業(yè)破產(chǎn)，或者新企業(yè)為增效而減員，從而引發(fā)職工下崗、集體上訪問題，由此直接觸及國企改制中的難點(diǎn)問題即職工債權(quán)和職工安置問題。由于該過程中經(jīng)常出現(xiàn)一些受讓人“一夜暴富”或“一案暴富”現(xiàn)象，故而引發(fā)社會(huì)各界關(guān)于國有資產(chǎn)流失的爭論。我們認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行合同法和《金融資產(chǎn)管理公司條例》的規(guī)定，金融資產(chǎn)管理公司或者受讓人有權(quán)向國有企業(yè)債務(wù)人追償債權(quán)，而國有企業(yè)職工主張保護(hù)其自身債權(quán)，也是有國家政策和相關(guān)法律支持的。因此，單純地以合同法等規(guī)定保護(hù)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)，難以避免出現(xiàn)職工上訪、圍攻金融機(jī)構(gòu)或法院的現(xiàn)象，并進(jìn)而影響社會(huì)和諧穩(wěn)定；而單純地通過國家政策和相關(guān)法律精神保護(hù)職工權(quán)益，也必然出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)或受讓人不服裁判而認(rèn)為司法不公。如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)與國家政策的關(guān)系，如何權(quán)衡金融債權(quán)與職工債權(quán)之間的沖突，是制定審理相關(guān)司法政策時(shí)必須思考的一個(gè)重要問題。
價(jià)值權(quán)衡之三：中央財(cái)政和地方財(cái)政的權(quán)衡。金融資產(chǎn)管理公司處置債權(quán)后，將其回收的款項(xiàng)上繳財(cái)政部，從而充盈中央財(cái)政；但國有企業(yè)在向受讓人清償后，常常導(dǎo)致職工下崗或上訪，地方政府為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定必然要對職工進(jìn)行安置，安置費(fèi)用通常由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。因此，不良債權(quán)處置問題也蘊(yùn)含著中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的權(quán)衡問題。
價(jià)值權(quán)衡之四：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)法律問題與市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則的權(quán)衡：如果說經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則在法律上的抽象和體現(xiàn)，那么現(xiàn)行民商法律規(guī)則是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則在法律上的抽象和體現(xiàn)。由于國有商業(yè)銀行剝離和金融資產(chǎn)管理公司處置的不良債權(quán)大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其中的很多債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系的形成是源于政府指令而非基于意思自治原則，因此如果依據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)階段以意思自治為原則的現(xiàn)行民商事法律規(guī)則來裁判，那么這種做法的實(shí)質(zhì)就是賦予現(xiàn)行民商法律規(guī)則以溯及力。這不僅違反“法律不溯及既往”的基本原則，而且必將導(dǎo)致利益安排和分配方面的不公平。加之，現(xiàn)行合同法是以一般合理對價(jià)交易行為所形成的普通債權(quán)作為規(guī)制對象，雖然不再明確強(qiáng)調(diào)等價(jià)，但仍然內(nèi)在地遵循價(jià)值和價(jià)格的關(guān)系；而不良債權(quán)并非普通債權(quán)，而是一種特定歷史時(shí)期形成的特別債權(quán)，盡管處置時(shí)在形式上遵循了市場交易方式，但對其價(jià)值和價(jià)格的偏離程度以及合理的價(jià)格，至今未有明確和完善的認(rèn)定機(jī)制。因此，單純機(jī)械地適用合同法等法律法規(guī)裁判此類糾紛案件，其結(jié)果自然有失公允。權(quán)衡計(jì)劃經(jīng)濟(jì)法律問題與市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則的實(shí)質(zhì)是如何做到“尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、展望未來”的問題。
價(jià)值權(quán)衡之五：市場競爭與國家干預(yù)的權(quán)衡。有觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)采取司法保守立場，包括人民法院在內(nèi)的國家層面不宜干預(yù)不良債權(quán)處置問題，否則將嚴(yán)重影響社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，甚至關(guān)乎能否堅(jiān)持市場化的方向問題。我們認(rèn)為，法律規(guī)則與經(jīng)濟(jì)規(guī)則之間屬于互動(dòng)關(guān)系。改革開放三十年的歷程，在經(jīng)濟(jì)層面上體現(xiàn)為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程；在市場層面上體現(xiàn)為從沒有市場競爭向培育和鼓勵(lì)市場競爭的演變過程；在國家干預(yù)層面上體現(xiàn)為從國家全面過度干預(yù)向國家適時(shí)適度干預(yù)的演變過程；在法律層面體現(xiàn)為市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則的逐步建立和健全的發(fā)展過程；在司法層面上，體現(xiàn)為人民法院不斷推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則建立和健全以及妥當(dāng)適用規(guī)則的過程。因此，在我國三十年發(fā)展歷程中，人民法院的司法立場和態(tài)度并不是發(fā)達(dá)國家司法機(jī)關(guān)那種趨于保守的態(tài)度，而是采取積極推進(jìn)和大力保障的立場，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層之間的良性互動(dòng)功能。但應(yīng)當(dāng)看到，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段特別容易出現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配不公平狀況，在市場培育和發(fā)展過程中特別容易出現(xiàn)不公平競爭，因此，國家在這個(gè)良性互動(dòng)過程中，雖然不會(huì)全面地過度地干預(yù)，但也絕不是“守夜人”式的不干預(yù)；司法裁判作為國家干預(yù)的一種方式，無疑要對市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的不公平進(jìn)行干預(yù)。所以，人民法院代表國家通過裁判方式對不良債權(quán)處置過程中出現(xiàn)的諸多問題進(jìn)行干預(yù)，不僅是必要的，也是必須的。當(dāng)然，這種干預(yù)不是旨在阻礙市場化進(jìn)程，更不是意在逆轉(zhuǎn)市場化方向，而是在保障市場化方向的前提下，矯正市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的不公平，防止或減少市場化過程中因規(guī)則模糊、道德風(fēng)險(xiǎn)等因素所造成的國有資產(chǎn)流失。
（三）立場之選擇
合理地權(quán)衡不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為所蘊(yùn)含的價(jià)值因素并妥當(dāng)?shù)亟鉀Q相關(guān)問題，并非人民法院依靠自身力量所能及。但是我們始終認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，社會(huì)要進(jìn)步，必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的方向。中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段，決定了人民法院不能采取過于保守的司法立場，而必須繼續(xù)采取積極參與并提供良性保障的立場。
在經(jīng)歷較長時(shí)間調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過與中央相關(guān)部門反復(fù)溝通、多次協(xié)調(diào)，最后根據(jù)中央確定的精神，就不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓問題以及相關(guān)案件的處理形成了共識(shí)：不良債權(quán)的政策性和商業(yè)性剝離以及相關(guān)的轉(zhuǎn)讓行為是在特定時(shí)期、特定背景下出現(xiàn)的特殊金融債權(quán)處置行為，不良金融債權(quán)轉(zhuǎn)讓及相關(guān)糾紛案件的審理，事關(guān)金融不良資產(chǎn)處置工作的順利進(jìn)行，事關(guān)職工利益保障和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)國有資產(chǎn)保護(hù)和社會(huì)公共利益。此類案件的處理，并非一個(gè)單純的法律問題，而是一個(gè)以政策性為主、法律性為輔的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。人民法院既要尊重不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場性和交易行為的自治性，又要尊重不良債權(quán)形成的歷史背景，在堅(jiān)持市場化的前提下，著重審查并矯正轉(zhuǎn)讓過程以及其中出現(xiàn)的不公平情形，這就是《紀(jì)要》所體現(xiàn)的價(jià)值衡量和價(jià)值選擇。
二、審理原則與裁判理念
審判原則事關(guān)民商審判工作的發(fā)展方向，裁判理念關(guān)涉對民商審判工作本質(zhì)和審判規(guī)律的把握。人民法院在審理此類案件中，要在充分了解問題背景、價(jià)值考量以及司法立場的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把握和堅(jiān)持四個(gè)原則和理念。
原則和理念之一：保障國家經(jīng)濟(jì)安全�！都o(jì)要》明確指出：“民商事審判工作是國家維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、防范和化解市場風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要手段，全國法院必須服從和服務(wù)于國家對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國有資產(chǎn)安全的監(jiān)控”。保障國家經(jīng)濟(jì)安全是人民法院民商審判工作的重要原則。我們認(rèn)為，雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷深入，國家在國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理方面的監(jiān)管更趨靈活，但這并不意味著國家放棄國有資產(chǎn)監(jiān)管和金融安全監(jiān)控，適當(dāng)干預(yù)并不意味著不干預(yù)，不良資產(chǎn)的剝離并不等于不良責(zé)任的剝離。特別是在全球性金融危機(jī)正在蔓延的形勢下，人民法院要公正妥善地審理此類糾紛案件，必須從國家政策精神的目的出發(fā)，以民商事法律、法規(guī)的基本精神為依托，本著規(guī)范金融市場、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)安全的宗旨，確保國家經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和國有資產(chǎn)安全。這既是《紀(jì)要》所體現(xiàn)的“維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失”的價(jià)值所在，也是人民法院民商審判工作的歷史責(zé)任所在。
原則和理念之二：維護(hù)企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定�！都o(jì)要》指出：“金融不良資產(chǎn)的處置，涉及企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)利益。人民法院要從維護(hù)國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局出發(fā)，依法妥善公正地審理好此類糾紛案件，切實(shí)防止可能引發(fā)的群體性、突發(fā)性和惡性事件，切實(shí)做到化解矛盾、理順關(guān)系、安定人心、維護(hù)秩序”。我們認(rèn)為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)是主要的市場主體。只有企業(yè)搞活，市場才能搞活；只有企業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展；只有企業(yè)穩(wěn)定，社會(huì)才能穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)看到，中國的國有企業(yè)承載著建國以來幾代人艱苦努力和無私奉獻(xiàn)的勞動(dòng)成果，雖然經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，但在堅(jiān)持市場化的路途中必須確保改革成果和國民財(cái)富的公平分配。國有企業(yè)改革和不良債權(quán)處置過程中之所以呈現(xiàn)出“矛盾突出、糾紛增多、規(guī)模擴(kuò)大”的特點(diǎn)，重要原因之一就是在改革過程中出現(xiàn)了各種不公平分配。分配不公必然發(fā)生糾紛，而此類糾紛一旦處理不當(dāng)，必將直接影響到企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至政治穩(wěn)定。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)維護(hù)企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的重大意義，進(jìn)一步強(qiáng)化政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和保障意識(shí)，維護(hù)國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。這既是《紀(jì)要》所體現(xiàn)的“維護(hù)企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定”的價(jià)值所在，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人民法院民商審判工作的重要任務(wù)。
原則和理念之三：依法公正和妥善合理�！都o(jì)要》指出：“人民法院在審理此類案件中，要將法律條文規(guī)則的適用與國家政策精神的實(shí)現(xiàn)相結(jié)合，將堅(jiān)持民商法的意思自治、平等保護(hù)等理念與國家經(jīng)濟(jì)政策、金融市場監(jiān)管和社會(huì)影響等因素相結(jié)合，做到統(tǒng)籌兼顧，避免機(jī)械執(zhí)法，確保依法公正與妥善合理的統(tǒng)一”。我們認(rèn)為，“實(shí)現(xiàn)國家政策精神”、“結(jié)合經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)影響”等，體現(xiàn)出人民法院尊重歷史，保障現(xiàn)實(shí)社會(huì)分配公平合理的價(jià)值取向；“堅(jiān)持民商法的意思自治”、“堅(jiān)持平等保護(hù)理念”、“適用法律條文規(guī)則”等，彰顯著人民法院要堅(jiān)持并保障市場化方向和道路的價(jià)值取向。因此，堅(jiān)持“依法公正和妥善合理”原則，意味著人民法院要統(tǒng)籌兼顧市場經(jīng)濟(jì)下的法律規(guī)則和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的歷史問題，在堅(jiān)持市場化方向的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)糾紛案件的平衡處理和社會(huì)分配的公平合理，這就是《紀(jì)要》所蘊(yùn)含的“尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、展望未來”價(jià)值邏輯之體現(xiàn)。
原則和理念之四：調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合�！都o(jì)要》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，積極引導(dǎo)各方當(dāng)事人本著互諒互讓的精神進(jìn)行協(xié)商，盡最大可能采用調(diào)解的方式解決糾紛”。由于此類案件中蘊(yùn)含著前述諸多相互沖突的價(jià)值因素，因此在糾紛中國有企業(yè)債務(wù)人、擔(dān)保人與資產(chǎn)公司尤其是新的受讓人之間情緒對立、矛盾激化。加之，無論是企業(yè)積累的幾代職工的勞動(dòng)成果，還是企業(yè)欠下的不良金融債權(quán)，在經(jīng)歷長時(shí)間多次數(shù)改制后，很多企業(yè)資產(chǎn)狀況和債權(quán)債務(wù)數(shù)額呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的特點(diǎn)。有鑒于此，為了避免矛盾激化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，平衡各方利益，人民法院在訴訟中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“優(yōu)先調(diào)解、調(diào)判結(jié)合”原則，向當(dāng)事人充分說明國家政策和《紀(jì)要》精神，澄清當(dāng)事人對法律和政策的模糊認(rèn)識(shí)。既要向受讓人說明不良債權(quán)的特殊性質(zhì)，清收債權(quán)時(shí)要尊重歷史和考慮國有企業(yè)職工的合法利益，只有協(xié)商和解才能實(shí)現(xiàn)共贏，盲目博弈只能出現(xiàn)零和結(jié)果；又要促使債務(wù)人認(rèn)清受讓人與金融機(jī)構(gòu)在法律地位上并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，任何合法債權(quán)均應(yīng)清償，打消國有企業(yè)債務(wù)人期冀國家豁免、逃避債務(wù)的幻想；積極引導(dǎo)各方尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、互諒互讓、友好協(xié)商履行債務(wù)。
三、案件受理與訴訟管轄
近年來，由于此類案件相關(guān)規(guī)則模糊和政策各異，各方矛盾難以協(xié)調(diào)而致使人民法院陷入左右為難、進(jìn)退維谷的困境，因此很多法院不得不采取“暫緩受理、暫緩審理和暫緩執(zhí)行”此類案件的做法。鑒于目前此類案件的相關(guān)規(guī)則和政策已經(jīng)比較明晰，為此《紀(jì)要》明確規(guī)定：凡符合民事訴訟法規(guī)定的受理?xiàng)l件及《紀(jì)要》有關(guān)規(guī)定精神涉及的此類案件，人民法院應(yīng)予受理；并就實(shí)務(wù)中關(guān)于受理和管轄方面爭議較多的問題做出專門規(guī)定。
（一）關(guān)于以國有銀行為被告的問題
在案件受理方面，原國有商業(yè)銀行能否成為被告，可謂實(shí)務(wù)中最具爭議的問題。該問題爭論來源于最高法院[2004]民二他字第25號(hào)《關(guān)于人民法院是否受理金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議發(fā)生的糾紛問題的答復(fù)》關(guān)于“金融資產(chǎn)管理公司接收國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)是國家根據(jù)有關(guān)政策實(shí)施的，具有政府指令劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)的性質(zhì)。金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議發(fā)生糾紛起訴到人民法院的，人民法院不予受理”的規(guī)定。該答復(fù)的法理基礎(chǔ)是：對于設(shè)定法律關(guān)系的主體為政府、法律關(guān)系內(nèi)容各方當(dāng)事人并無選擇權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移無對價(jià)或者對價(jià)不平衡的行為，雖然表現(xiàn)為民事法律關(guān)系的形式，但實(shí)質(zhì)上是行政性調(diào)整、劃轉(zhuǎn)行為所引發(fā)的糾紛，不屬于民商事案件受理范圍。但是，事物發(fā)展通常超出預(yù)想。在這種行政劃轉(zhuǎn)行為侵害他人合法權(quán)利時(shí)，受害人能否對國有商業(yè)銀行提起訴訟，便成為備受爭議的問題，并導(dǎo)致各地法院判法不一。我們認(rèn)為，國家剝離不良債權(quán)的戰(zhàn)略目的在于提高國有商業(yè)銀行的國際競爭力和最大限度保障國有商業(yè)銀行的安全，如果受理債務(wù)人或受讓人對國有商業(yè)銀行的訴訟，金融資產(chǎn)管理公司完全可以通過將爭議債權(quán)以轉(zhuǎn)讓的方式間接獲得對國有商業(yè)銀行的訴權(quán)，這相當(dāng)于變相違背了最高法院答復(fù)的精神和國家剝離不良債權(quán)戰(zhàn)略的目的初衷以及合同相對性原則。因此，債務(wù)人或受讓人起訴國有商業(yè)銀行的案件在原則上不予受理。例如《紀(jì)要》明確規(guī)定：“金融資產(chǎn)管理公司與國有銀行就政策性金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議發(fā)生糾紛起訴到人民法院的，或者受讓人自金融資產(chǎn)管理公司受讓不良債權(quán)后，以不良債權(quán)存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理”。在同樣的考慮之下，受讓人在對國有企業(yè)債務(wù)人的追索訴訟中，主張追加原國有銀行為第三人的，人民法院亦應(yīng)不予支持。
但是，有原則就有例外。在特殊情況下，我們不宜將權(quán)利人尋求司法救濟(jì)的渠道一概封閉�！都o(jì)要》規(guī)定了國有商業(yè)銀行在獲得不當(dāng)?shù)美麜r(shí)可以被起訴的兩種例外情形：其一，不良債權(quán)已經(jīng)剝離至金融資產(chǎn)管理公司又被轉(zhuǎn)讓給受讓人后，國有企業(yè)債務(wù)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道不良債權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓而仍向原國有銀行清償?shù)�，國有企業(yè)債務(wù)人在對受讓人清償后可以向原國有銀行提起返還不當(dāng)?shù)美V。其二，國有企業(yè)債務(wù)人不知道不良債權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓而向原國有銀行清償并以此對抗受讓人追索之訴的，受讓人可以向國有銀行提起返還不當(dāng)?shù)美V。
此外，需要說明的是，近年來，隨著公司法、擔(dān)保法以及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，明確了債務(wù)人的開辦單位、投資人、驗(yàn)資機(jī)構(gòu)等向債權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。實(shí)踐中，不斷出現(xiàn)因國有商業(yè)銀行剝離其對自辦公司不良債權(quán)所引發(fā)的糾紛案件，在案件類型上主要表現(xiàn)為不良債權(quán)最終受讓人以國有商業(yè)銀行出資不足等理由，要求國有商業(yè)銀行承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。為此，最高法院于2008年4月14日發(fā)布法（2008）130號(hào)《關(guān)于審理國有商業(yè)銀行剝離其對自辦公司的債權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》，要求對此類案件在調(diào)解不成的情形下判令解除合同。該通知下發(fā)后，有觀點(diǎn)認(rèn)為該通知的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)不足，因此，為便于人民法院在審理此類案件過程中更好地適用該《通知》，有必要對該《通知》之法理依據(jù)略作闡釋。在該《通知》制定過程中存在是認(rèn)定合同無效抑或是以情勢變更為基礎(chǔ)解除合同的爭論，《通知》最后否定無效的裁判方案而采納解除合同的做法。理由在于：其一，禁止此類不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策是近期由國家相關(guān)主管部門聯(lián)合制定的，而此類債權(quán)中已經(jīng)在1999年至2000年間轉(zhuǎn)讓了一部分，以嗣后的規(guī)則追溯認(rèn)定前期法律行為無效，有違“法不溯及既往”的法律原則。加之，由于合同是否無效屬于國家意志的評判，當(dāng)事人不能通過重新協(xié)商或協(xié)議變更等意思自治的方式予以處分；如果判令此類合同無效，必然導(dǎo)致當(dāng)事人之間協(xié)商解決的基礎(chǔ)不復(fù)存在。其二，因前期關(guān)于此類債權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓沒有明文規(guī)定，嗣后出臺(tái)禁止規(guī)定，這在法律上應(yīng)屬于情勢變更范疇。盡管合同法沒有規(guī)定情勢變更原則，但情勢變更原則早已為最高法院司法解釋和司法政策所確認(rèn)。例如，最高法院法函〔1992〕27號(hào)《關(guān)于武漢市煤氣公司訴重慶檢測儀表廠煤氣表裝配線技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同購銷煤氣表散件合同糾紛一案適用法律問題的函》中就明確提出并認(rèn)可情勢變更原則。此外，1993年5月6日最高法院發(fā)布的（法發(fā)〔1993〕8號(hào)）《全國經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》中明確提出“由于不可歸責(zé)于當(dāng)事人雙方的原因，作為合同基礎(chǔ)的客觀情況發(fā)生了非當(dāng)事人所能預(yù)見的根本性變化，以致按原合同履行顯失公平的，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，按情勢變更的原則變更或解除合同�！彪m然最高法院自1994年7月27日和2002年5月23日分別發(fā)布法發(fā)〔1994〕16號(hào)通知和法釋〔2002〕13號(hào)通知，清理并廢止了六批司法解釋，但是上述兩個(gè)司法解釋并不在廢止之列，由此可以說明其仍然有效。因此，將國家相關(guān)主管部門關(guān)于“禁止國有商業(yè)銀行剝離其對自辦公司的債權(quán)”的金融政策界定為情勢變更事由，并據(jù)此認(rèn)為當(dāng)事人合同目的落空，則自然得出《通知》的規(guī)定內(nèi)容：先由當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，能達(dá)成協(xié)議的，按照協(xié)議執(zhí)行；不能達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)解除合同，并賠償相應(yīng)的損失。
（二）關(guān)于申請?jiān)賹徥欠袷芾淼膯栴}
考慮到不良債權(quán)形成歷史悠久、關(guān)系龐雜、矛盾交織，加之此類案件通常審理時(shí)間較長，為防止處置行為和案件審理出現(xiàn)不斷“翻燒餅”的結(jié)果，以維護(hù)不良債權(quán)處置行為的穩(wěn)定性、維護(hù)交易的穩(wěn)定和安全、維護(hù)生效判決的既判力，根據(jù)“法律不溯及既往”原則，《紀(jì)要》規(guī)定：在《紀(jì)要》發(fā)布前已經(jīng)終審或者根據(jù)《紀(jì)要》做出終審的，人民法院對申請?jiān)賹彂?yīng)做出不予支持的裁判。人民法院依照審判監(jiān)督程序決定再審的案件，不適用《紀(jì)要》。
（三）關(guān)于破產(chǎn)債權(quán)核銷后追償問題
國有企業(yè)債務(wù)人屬于國家政策性破產(chǎn)或者被納入政策性破產(chǎn)并擬實(shí)施破產(chǎn)情形，債權(quán)人向債務(wù)人或擔(dān)保人提起追償之訴的，人民法院應(yīng)否受理？該問題可謂司法政策制定過程中相關(guān)主管部門之間爭議最大的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的政策精神，如果政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)已被核銷，則意味著債權(quán)已經(jīng)消滅，債權(quán)人不能再起訴債務(wù)人或擔(dān)保人。對列入經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的全國企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)總體規(guī)劃的擬實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的企業(yè)，債權(quán)人亦不得追討債權(quán)及擔(dān)保責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：雖然政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)已經(jīng)核銷，但該債權(quán)核銷僅僅是債權(quán)人在內(nèi)部對債權(quán)進(jìn)行的賬面處理而已，債權(quán)處于“賬銷案存”狀態(tài)，不意味著債權(quán)已經(jīng)消滅，因此，債權(quán)人仍然有權(quán)向債務(wù)人和擔(dān)保人進(jìn)行追償。
經(jīng)過充分溝通和協(xié)調(diào)之后，根據(jù)中央的精神并結(jié)合部委間的共識(shí)，《紀(jì)要》對此區(qū)分兩種情形處理：其一，對于國有企業(yè)債務(wù)人已經(jīng)實(shí)施國家政策性關(guān)閉破產(chǎn)或者被列入經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的全國企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)總體規(guī)劃并擬實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的，因相關(guān)部委就此政策精神達(dá)成共識(shí)即同意有限地放棄權(quán)利，故債權(quán)人向債務(wù)人追索債權(quán)的，人民法院不予受理。其二，在上述情形中，債權(quán)人向擔(dān)保人追償債權(quán)的，因相關(guān)部委沒有達(dá)成共識(shí)，故《紀(jì)要》對此不做規(guī)定，應(yīng)繼續(xù)按照國務(wù)院國辦發(fā)[2006]年3號(hào)等文件精神辦理。
（四）關(guān)于案件訴訟管轄和約定問題
關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司對債務(wù)人、擔(dān)保人提起追償之訴時(shí)的訴訟管轄問題，最高法院法釋[2001]12號(hào)《關(guān)于審理涉及金融資產(chǎn)管理公司收購、管理、處置國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的案件適用法律若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“金融資產(chǎn)管理公司向債務(wù)人提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)由被告人住所地人民法院管轄。原債權(quán)銀行與債務(wù)人有協(xié)議管轄約定的，如不違反法律規(guī)定，該約定繼續(xù)有效”。如果金融資產(chǎn)管理公司自行與債務(wù)人約定或重新約定訴訟管轄的，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定該約定管轄之效力，在審判實(shí)務(wù)中頗具爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于債權(quán)轉(zhuǎn)讓，而非合同轉(zhuǎn)讓，因此合同爭議解決條款只有在合同權(quán)利義務(wù)概括式轉(zhuǎn)讓時(shí)才能一并轉(zhuǎn)讓，純粹的債權(quán)轉(zhuǎn)讓并不能產(chǎn)生上述效力，受讓人亦不得享有原合同當(dāng)事人的法律地位。該觀點(diǎn)在審判實(shí)務(wù)中的體現(xiàn)是：有些法院認(rèn)為金融資產(chǎn)管理公司追索訴訟案件的管轄屬于“專屬管轄”即由債務(wù)人住所地法院管轄，金融資產(chǎn)管理公司與債務(wù)人之間的協(xié)議管轄約定無效。
我們認(rèn)為，如果單純從債權(quán)轉(zhuǎn)讓與合同轉(zhuǎn)讓的區(qū)別角度出發(fā)，可能會(huì)導(dǎo)出金融資產(chǎn)管理公司與債務(wù)人之間的協(xié)議管轄約定無效的判斷，但不能得出此類案件管轄系專屬管轄的結(jié)論，況且民事訴訟法并未規(guī)定此類案件管轄屬于專屬管轄。應(yīng)當(dāng)看到，盡管不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為和相關(guān)訴訟蘊(yùn)含著諸多利益衡量因素，而且價(jià)值權(quán)衡的結(jié)果通常會(huì)影響實(shí)體規(guī)則和舉證規(guī)則，但只要受讓的債權(quán)是合法債權(quán)，那么在管轄方面仍然要遵循方便當(dāng)事人訴訟、方便債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的價(jià)值取向。鑒于金融資產(chǎn)管理公司大多僅在省會(huì)城市設(shè)置辦事處而債務(wù)人卻遍布全國各地的現(xiàn)實(shí)，考慮到現(xiàn)階段市場誠信缺失、法制環(huán)境欠佳、地方保護(hù)主義嚴(yán)重的狀況，以及債務(wù)人利用所謂的“專屬管轄”在追償訴訟中惡意逃廢債務(wù)的可能性，《紀(jì)要》本著高效處置不良資產(chǎn)、排除地方保護(hù)主義、降低資產(chǎn)處置成本之趣旨，明確規(guī)定：“金融資產(chǎn)管理公司受讓不良債權(quán)后，自行與債務(wù)人約定或重新約定訴訟管轄的，如不違反法律規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定有效”。
