隨著國發(fā)C2013)35號、民發(fā)[2015)33號、民發(fā)[2017)25號以及財金(2017)86號等專門調(diào)整養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)范性文件頒行以及調(diào)整PPP模式規(guī)范性文件的逐漸健全，以PPP模式實施過程中遇到的問題以及解決問題的措施／方法，均是養(yǎng)老服務領域以PPP模式的適用從無到有、從不規(guī)范到規(guī)范化、從特例到常態(tài)化運作的發(fā)展過程和必經(jīng)階段�，F(xiàn)結(jié)合養(yǎng)老PPP項目全生命周期所處階段及PPP項目實操經(jīng)驗，就該類PPP項目發(fā)展過程中存在的多發(fā)問題予以闡述，并提出如下建議：
（一）項目投資體量相對較小，運營周期長且利潤率低
目前，養(yǎng)老領域PPP項目以機構(gòu)養(yǎng)老PPP項目居多，雖該類PPP項目的總投資體量相對較小①，但項目投資主要集中在項目建設及養(yǎng)老及醫(yī)療床位等設施購置等方面，特別是涉及新建項目征拆遷費納入項目總投資時，社會資本及／或項目公司對該等項目的前期投入支出較大。并且該類PPP項目政府方均希望與社會資本及／或項目公司保持長期合作，合作期限多在25年左右②，以確保提供養(yǎng)老服務的可持續(xù)，導致社會資本回收投資資金及獲取收益的周期拉長，降低了項目收益水平，增加了項目融資的難度；加之養(yǎng)老PPP項目整體行業(yè)利潤率較低，對社會資本的吸引力不足。
對此，可根據(jù)社會資本可投資養(yǎng)老領域的外延項目類型進行區(qū)分：
第一，基于居家和社區(qū)養(yǎng)老服務類可由社會資本提供的服務內(nèi)容③限制，決定了該類單體養(yǎng)老PPP項目自身總投體量受限，因此，可以考慮由行政主管部門主導將轄區(qū)內(nèi)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務打包交由一個社會資本統(tǒng)籌運作，提升規(guī)模化效益。
第二，針對機構(gòu)養(yǎng)老服務類，除了可以采取DBFOT等模式交由社會資本及／或項目公司投資建設運營外，在運作方式上還可考慮選擇公建民營、民辦公助、購買養(yǎng)老床位服務等模式，以解決項目前期投入過大的問題，但該等模式對社會資本的綜合運營能力和前期地方財政可承受能力要求相對較高。另外，社會資本及／或項目公司在養(yǎng)老機構(gòu)運營管理方面，可進行相應市場策劃，實現(xiàn)差異化養(yǎng)老經(jīng)營模式，針對不同老年人群提供不同養(yǎng)老服務，同時將養(yǎng)老與醫(yī)療、健康等行業(yè)進行有效整合，提升服務品質(zhì)，創(chuàng)造項目盈利點。
第三，對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及醫(yī)養(yǎng)融合類，由于醫(yī)養(yǎng)融合類與機構(gòu)養(yǎng)老服務類緊密關(guān)聯(lián)，可與機構(gòu)養(yǎng)老服務類項目相伴而生；對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)類，多為居家和社區(qū)養(yǎng)老服務類、機構(gòu)養(yǎng)老服務類的上下游延伸業(yè)務，需要結(jié)合PPP項目政府方的采購需求，可考慮產(chǎn)業(yè)鏈式養(yǎng)老，即在政府方行政轄區(qū)內(nèi)打造養(yǎng)老服務與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有機融合。
（二）冒用養(yǎng)老服務之名，實為養(yǎng)老地產(chǎn)
實操中，由于純粹的養(yǎng)老PPP項目合作周期長、利潤率低，投資資金回籠慢，加之養(yǎng)老服務監(jiān)管不嚴等因素，出現(xiàn)了以提供養(yǎng)老服務之名行養(yǎng)老地產(chǎn)之實的問題，如“自2008年起，保利、遠洋、萬科等地產(chǎn)巨頭紛紛試水養(yǎng)老地產(chǎn)，中小企業(yè)也在此后迅速跟進。然而大部分開發(fā)商以養(yǎng)老為名義拿地，將房賣給老年人，賺到錢后就離開，最為重要的養(yǎng)老服務經(jīng)常被忽視”①。該類操作混淆了商業(yè)項目與PPP項目之間的關(guān)系，既不符合目前PPP相關(guān)規(guī)范文件要求，又不利于養(yǎng)老服務領域的健康發(fā)展②。
對此，除了應當遵循國發(fā)(2013)35號及國土資廳發(fā)(2014)11號等文件規(guī)定：
“不得改變（養(yǎng)老設施用地）規(guī)劃確定的土地用途，改變用途用于住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)開發(fā)”外，還可借鑒“養(yǎng)老”+“休閑旅游”+“健康”等綜合體模式，如2015年5月國家發(fā)改委發(fā)布首批1043個PPP推介項目以及2017年9月推出的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例中涉及養(yǎng)老及健康類PPP項目以類似綜合體開發(fā)、養(yǎng)老綜合社區(qū)等模式實施。
（三）項目績效考核難確定
養(yǎng)老PPP項目在前期遇到的難點是行業(yè)利潤低，而項目中期執(zhí)行階段遇到的難點是政府方對項目的有效運營監(jiān)管難，主要體現(xiàn)在項目績效考核體系難確定。養(yǎng)老PPP項目區(qū)別于其他單體PPP項目的主要特征就在于其提供的核心服務是一種“軟性服務”，是需要提供滿足老年人對照料、陪伴、醫(yī)療的基本需求，甚至是包含I臨終關(guān)懷在內(nèi)的特殊需求等服務事項。但是，實操層面的養(yǎng)老PPP項目多以養(yǎng)老或醫(yī)療床位、運動及醫(yī)療器械等硬件設施作為進行績效考核的關(guān)鍵指標，較少或缺乏對“軟性服務”質(zhì)量的考核。
對此，除需要建立健全國家或地方的養(yǎng)老服務的標準體系、技術(shù)標準、管理標準和工作標準外，具體養(yǎng)老PPP項目的政府方應當首先有明確的采購需求、清晰的項目產(chǎn)出和產(chǎn)標準，并且在注重硬件設施績效考核的同時，重點關(guān)注社會資本
及／或項目公司提供“軟性服務”的考核。同時，輔助以養(yǎng)老服務收費標準、懲罰機制作為引導，發(fā)揮PPP模式制度優(yōu)勢在養(yǎng)老服務領域的實現(xiàn)。
摘自：《PPP項目困境破解與再談判》p364-366頁，法出版社律，2019年1月出版。內(nèi)容簡介：隨著2017年11月底《關(guān)于規(guī)范和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱'92號文')、2018年年初《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱'23號文'）等多則監(jiān)管新政，PPP進入嚴監(jiān)管態(tài)勢導致大量'問題'項目陸續(xù)被清退出項目庫。退庫項目包括已經(jīng)進入實施階段的退庫項目該何去何從？在庫的不少項目或因融資等難題無法如期推進，或因財承、風險分配等難題面臨再談判，社會資本如何合法退出？股權(quán)融資方如何合法引入？項目再談判是否合法？……這些疑問讓項目各方很是困惑。與此同時，在PPP立法不到位的背景下，項目監(jiān)管、項目公司治理等實操層面的難題也困擾著各方。
　　《PPP項目困境破解與再談判》將當下PPP項目面臨的困境分為退庫困境、融資困境、合規(guī)監(jiān)管困境等十大類別，選取了近五十種困境典型進行深入剖析并逐一給出了破解對策建議，同時精選了實務中關(guān)注度較高的典型問題做了專門解答。在給出困境破解對策的過程中，以遵循法律政策本意為原則，不僅考慮如何貼近結(jié)合PPP實操需求，還廣泛借鑒國際前沿PPP理論與實務，力求讓每一點對策既具有針對性，也體現(xiàn)前瞻性。
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