隨著國(guó)發(fā)C2013)35號(hào)、民發(fā)[2015)33號(hào)、民發(fā)[2017)25號(hào)以及財(cái)金(2017)86號(hào)等專門調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范性文件頒行以及調(diào)整PPP模式規(guī)范性文件的逐漸健全，以PPP模式實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的措施／方法，均是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域以PPP模式的適用從無(wú)到有、從不規(guī)范到規(guī)范化、從特例到常態(tài)化運(yùn)作的發(fā)展過(guò)程和必經(jīng)階段。現(xiàn)結(jié)合養(yǎng)老PPP項(xiàng)目全生命周期所處階段及PPP項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，就該類PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中存在的多發(fā)問(wèn)題予以闡述，并提出如下建議：
（一）項(xiàng)目投資體量相對(duì)較小，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)且利潤(rùn)率低
目前，養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項(xiàng)目以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目居多，雖該類PPP項(xiàng)目的總投資體量相對(duì)較�、伲�(xiàng)目投資主要集中在項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)老及醫(yī)療床位等設(shè)施購(gòu)置等方面，特別是涉及新建項(xiàng)目征拆遷費(fèi)納入項(xiàng)目總投資時(shí)，社會(huì)資本及／或項(xiàng)目公司對(duì)該等項(xiàng)目的前期投入支出較大。并且該類PPP項(xiàng)目政府方均希望與社會(huì)資本及／或項(xiàng)目公司保持長(zhǎng)期合作，合作期限多在25年左右②，以確保提供養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)，導(dǎo)致社會(huì)資本回收投資資金及獲取收益的周期拉長(zhǎng)，降低了項(xiàng)目收益水平，增加了項(xiàng)目融資的難度；加之養(yǎng)老PPP項(xiàng)目整體行業(yè)利潤(rùn)率較低，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足。
對(duì)此，可根據(jù)社會(huì)資本可投資養(yǎng)老領(lǐng)域的外延項(xiàng)目類型進(jìn)行區(qū)分：
第一，基于居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類可由社會(huì)資本提供的服務(wù)內(nèi)容③限制，決定了該類單體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目自身總投體量受限，因此，可以考慮由行政主管部門主導(dǎo)將轄區(qū)內(nèi)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)打包交由一個(gè)社會(huì)資本統(tǒng)籌運(yùn)作，提升規(guī)�；б妗�
第二，針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類，除了可以采取DBFOT等模式交由社會(huì)資本及／或項(xiàng)目公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)外，在運(yùn)作方式上還可考慮選擇公建民營(yíng)、民辦公助、購(gòu)買養(yǎng)老床位服務(wù)等模式，以解決項(xiàng)目前期投入過(guò)大的問(wèn)題，但該等模式對(duì)社會(huì)資本的綜合運(yùn)營(yíng)能力和前期地方財(cái)政可承受能力要求相對(duì)較高。另外，社會(huì)資本及／或項(xiàng)目公司在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理方面，可進(jìn)行相應(yīng)市場(chǎng)策劃，實(shí)現(xiàn)差異化養(yǎng)老經(jīng)營(yíng)模式，針對(duì)不同老年人群提供不同養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)將養(yǎng)老與醫(yī)療、健康等行業(yè)進(jìn)行有效整合，提升服務(wù)品質(zhì)，創(chuàng)造項(xiàng)目盈利點(diǎn)。
第三，對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及醫(yī)養(yǎng)融合類，由于醫(yī)養(yǎng)融合類與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類緊密關(guān)聯(lián)，可與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類項(xiàng)目相伴而生；對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)類，多為居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類的上下游延伸業(yè)務(wù)，需要結(jié)合PPP項(xiàng)目政府方的采購(gòu)需求，可考慮產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)金B(yǎng)老，即在政府方行政轄區(qū)內(nèi)打造養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。
（二）冒用養(yǎng)老服務(wù)之名，實(shí)為養(yǎng)老地產(chǎn)
實(shí)操中，由于純粹的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低，投資資金回籠慢，加之養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管不嚴(yán)等因素，出現(xiàn)了以提供養(yǎng)老服務(wù)之名行養(yǎng)老地產(chǎn)之實(shí)的問(wèn)題，如“自2008年起，保利、遠(yuǎn)洋、萬(wàn)科等地產(chǎn)巨頭紛紛試水養(yǎng)老地產(chǎn)，中小企業(yè)也在此后迅速跟進(jìn)。然而大部分開(kāi)發(fā)商以養(yǎng)老為名義拿地，將房賣給老年人，賺到錢后就離開(kāi)，最為重要的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)常被忽視”①。該類操作混淆了商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目之間的關(guān)系，既不符合目前PPP相關(guān)規(guī)范文件要求，又不利于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的健康發(fā)展②。
對(duì)此，除了應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)發(fā)(2013)35號(hào)及國(guó)土資廳發(fā)(2014)11號(hào)等文件規(guī)定：
“不得改變（養(yǎng)老設(shè)施用地）規(guī)劃確定的土地用途，改變用途用于住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”外，還可借鑒“養(yǎng)老”+“休閑旅游”+“健康”等綜合體模式，如2015年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布首批1043個(gè)PPP推介項(xiàng)目以及2017年9月推出的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例中涉及養(yǎng)老及健康類PPP項(xiàng)目以類似綜合體開(kāi)發(fā)、養(yǎng)老綜合社區(qū)等模式實(shí)施。
（三）項(xiàng)目績(jī)效考核難確定
養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在前期遇到的難點(diǎn)是行業(yè)利潤(rùn)低，而項(xiàng)目中期執(zhí)行階段遇到的難點(diǎn)是政府方對(duì)項(xiàng)目的有效運(yùn)營(yíng)監(jiān)管難，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目績(jī)效考核體系難確定。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目區(qū)別于其他單體PPP項(xiàng)目的主要特征就在于其提供的核心服務(wù)是一種“軟性服務(wù)”，是需要提供滿足老年人對(duì)照料、陪伴、醫(yī)療的基本需求，甚至是包含I臨終關(guān)懷在內(nèi)的特殊需求等服務(wù)事項(xiàng)。但是，實(shí)操層面的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目多以養(yǎng)老或醫(yī)療床位、運(yùn)動(dòng)及醫(yī)療器械等硬件設(shè)施作為進(jìn)行績(jī)效考核的關(guān)鍵指標(biāo)，較少或缺乏對(duì)“軟性服務(wù)”質(zhì)量的考核。
對(duì)此，除需要建立健全國(guó)家或地方的養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)外，具體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的政府方應(yīng)當(dāng)首先有明確的采購(gòu)需求、清晰的項(xiàng)目產(chǎn)出和產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并且在注重硬件設(shè)施績(jī)效考核的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本
及／或項(xiàng)目公司提供“軟性服務(wù)”的考核。同時(shí)，輔助以養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、懲罰機(jī)制作為引導(dǎo)，發(fā)揮PPP模式制度優(yōu)勢(shì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。
摘自：《PPP項(xiàng)目困境破解與再談判》p364-366頁(yè)，法出版社律，2019年1月出版。內(nèi)容簡(jiǎn)介：隨著2017年11月底《關(guān)于規(guī)范和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱'92號(hào)文')、2018年年初《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱'23號(hào)文'）等多則監(jiān)管新政，PPP進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢(shì)導(dǎo)致大量'問(wèn)題'項(xiàng)目陸續(xù)被清退出項(xiàng)目庫(kù)。退庫(kù)項(xiàng)目包括已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的退庫(kù)項(xiàng)目該何去何從？在庫(kù)的不少項(xiàng)目或因融資等難題無(wú)法如期推進(jìn)，或因財(cái)承、風(fēng)險(xiǎn)分配等難題面臨再談判，社會(huì)資本如何合法退出？股權(quán)融資方如何合法引入？項(xiàng)目再談判是否合法？……這些疑問(wèn)讓項(xiàng)目各方很是困惑。與此同時(shí)，在PPP立法不到位的背景下，項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目公司治理等實(shí)操層面的難題也困擾著各方。
《PPP項(xiàng)目困境破解與再談判》將當(dāng)下PPP項(xiàng)目面臨的困境分為退庫(kù)困境、融資困境、合規(guī)監(jiān)管困境等十大類別，選取了近五十種困境典型進(jìn)行深入剖析并逐一給出了破解對(duì)策建議，同時(shí)精選了實(shí)務(wù)中關(guān)注度較高的典型問(wèn)題做了專門解答。在給出困境破解對(duì)策的過(guò)程中，以遵循法律政策本意為原則，不僅考慮如何貼近結(jié)合PPP實(shí)操需求，還廣泛借鑒國(guó)際前沿PPP理論與實(shí)務(wù)，力求讓每一點(diǎn)對(duì)策既具有針對(duì)性，也體現(xiàn)前瞻性。
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