三、軌道交通PPP項目操作模式
軌道交通PPP項目操作模式，是指軌道交通按照PPP模式進(jìn)行運作的交易結(jié)構(gòu)的核心特征。根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[ 2014] 113號）的規(guī)定，常見的PPP操作模式包括委托運營(Operations&Maintenance，O& M)、管理合同(Management Contract，MC)、建設(shè)—運營—移交（Build - Operate - Transfer，BOT）、建設(shè)一擁有一運營(Build - Own - OperateBOO)、建設(shè)一擁有一運營一移交（Build - Own - Operate - Transfer，BOOT）、建設(shè)—移交一運營（Build - Transfer - Operate，BTO）、轉(zhuǎn)讓一運營一移交(Transfer - Operate - Transfer，TOT)、改建一運營一移交（Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT）等�！秶野l(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)（傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則）的通知》（發(fā)改投資[ 2016] 2231號）規(guī)定新建項目優(yōu)先采用建設(shè)—運營—移交( BOT)．建設(shè)一擁有一運營一移交(BOOT)、設(shè)計一建設(shè)一融資一運營一移交( DBFOT)、建設(shè)一擁有一運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建—運營—移交(ROT)方式，同時鼓勵各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。由此可見，規(guī)范層面對PPP項目的操作模式并無特殊要求，常見的PPP項目操作模式僅供具體PPP項目設(shè)計操作模式的參考。軌道交通PPP項目實踐操作中關(guān)于操作模式的選擇、設(shè)計更加體現(xiàn)了PPP項目操作模式的靈活性和創(chuàng)新性，下面將主要介紹軌道交通PPP項目中幾種比較常見的操作模式。
（一）傳統(tǒng)操作模式
軌道交通PPP項目傳統(tǒng)操作模式，即軌道交通PPP項目整體操作模式，是指政府計劃以軌道交通項目作為整體實施運作，即政府方通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本或社會資本參與組建的項目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項目的投資建設(shè)和運營維護(hù)。實踐中，對新建軌道交通PPP項目，一般采用建設(shè)一運營一移交( BOT)模式實施，對存量軌道交通PPP項目，一般采用移交一運營一移交(TOT)模式實施。以新建軌道交通PPP項目為例，采用BOT模式進(jìn)行實施運作，由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項目全生命周期范圍內(nèi)投資建設(shè)和運營維護(hù)，對軌道交通運營收入不足部分，政府提供可行性缺口補(bǔ)貼，對存量軌道交通PPP項目，一般采用TOT模式進(jìn)行整體實施運作，典型操作案例包括重慶市軌道交通3號線、蘇州市軌道交通1號線等項目。
目前，我國軌道交通PPP項目以新建項目為主，傳統(tǒng)操作模式下，政府通過競爭性程序選擇社會資本進(jìn)行實施運作的典型項目包括烏魯木齊2號線、北京新機(jī)場線、成都新機(jī)場線等PPP項目。但傳統(tǒng)操作模式下，軌道交通項目的投資規(guī)模成為選擇合適社會資本的重要障礙。
（二）“A+B”操作模式
軌道交通PPP項目的總投資數(shù)額較大，綜合考慮社會資本的投融資能力、營利需求等因素，為緩解社會資本在軌道交通PPP項目中的投融資壓力。實踐中，將軌道交通PPP項目分為不同的部分，政府部門委托國有企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)軌道交通中的一部分。比較典型的操作案例是北京地鐵4號線項目。北京地鐵4號線項目將整個軌道交通分為A、B兩個相對獨立的部分，其中A部分主要軌道交通項目的洞體、車站等土建工程，B部分為車輛、信號等設(shè)備。A部分由政府委托國有企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)，B部分通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)。同時，為保障整個軌道交通項目的順利運行，政府將A部分建成設(shè)施以租賃等形式交由社會資本或社會資本組建的項目公司負(fù)責(zé)運營維護(hù)。軌道交通項目合作期限屆滿后，社會資本或項目公司無償將項目設(shè)施移交政府或政府指定主體。
采用“A+B”操作模式，通過政府部門的投入，可以減輕社會資本參與軌道交通項目的投融資壓力，提高社會資本參與軌道交通PPP項目的積極性。北京地鐵4號線、北京地鐵14號線、杭州地鐵1號線、杭州地鐵5號線等均采用“A+B”操作模式。北京地鐵16號線也采用“A+B”操作模式，但項目在實施過程中，擴(kuò)大了社會資本參與的范圍，即對北京地鐵16號線A部分，政府引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司進(jìn)行股權(quán)投資，股權(quán)投資資金的主要來源是保險資金，中再資產(chǎn)管理股份有限公司在北京地鐵16號線中以財務(wù)投資為主，股權(quán)投資人將其持有的全部股權(quán)委托北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司管理，股權(quán)投資人不參與北京地鐵16號線的運營管理。在“A+B”操作模式基礎(chǔ)上，針對北京地鐵16號線A部分投資建設(shè)的實際狀況，引入資金供給量大、投資長期穩(wěn)定的保險資金進(jìn)行財務(wù)投資，對北京地鐵16號線作為整體項目而言，引入社會資本達(dá)270億元，進(jìn)一步減輕了政府在軌道交通PPP項目中的財政壓力。基于北京地鐵16號線的成功實施經(jīng)驗，后續(xù)軌道交通PPP項目中，若采用“A+B”操作模式的，可根據(jù)項目實際情況進(jìn)一步拓寬融資渠道，針對軌道交通A部分和B部分投資人承擔(dān)的風(fēng)險不同，引入不同的投融資資金，支持軌道交通PPP項目的投資建設(shè)。
（三）“項目十物業(yè)”操作模式
軌道交通PPP項目投資數(shù)額大，當(dāng)實施的軌道交通PPP項目較多時，傳統(tǒng)的依靠政府提供可行性缺口補(bǔ)助滿足社會資本投資回報和合理收益需求的方式，仍會加重政府的財政負(fù)擔(dān)。為籌集軌道交通PPP項目的投資建設(shè)資金，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，地方政府在現(xiàn)有規(guī)范體系下，積極探索“項目+物業(yè)”操作模式，政府通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本或其組建的項目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項目整體（含洞體、車站、設(shè)備）的投資建設(shè)和運營維護(hù)，同時對軌道交通沿線及站點周邊和車輛段周邊的特點區(qū)域進(jìn)行綜合開發(fā)，通過軌道交通項目周邊的“物業(yè)”綜合開發(fā)，以項目綜合開發(fā)收益補(bǔ)足軌道交通項目票務(wù)收入和非票務(wù)收入的缺口，保證社會資本在軌道交通項目中的合理收益需求。
采用“項目+物業(yè)”操作模式的典型案例包括深圳地鐵4號線、深圳地鐵6號線以及佛山地鐵2號線等項目，囿于我國土地管理方面的規(guī)范限制，“項目+物業(yè)”操作模式存在的法律障礙較多，實踐中采用“項目+物業(yè)”操作模式的軌道交通項目較少，下文將結(jié)合各地方政府的探索經(jīng)驗對“項目+物業(yè)”操作模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析，此處不再贅述。
上述關(guān)于軌道交通PPP項目操作模式的分析，基本上囊括了目前我國軌道交通PPP項目的操作模式，應(yīng)予以注意的是，軌道交通PPP項目并無特定操作模式，實踐中需根據(jù)項目實際情況確定項目核心特征和要素。
摘自：《PPP運作重點難點與典型案例解讀》，法律出版社2018年1月出版。內(nèi)容簡介：專門就各種行業(yè)實施的PPP項目進(jìn)行梳理和分析，切實總結(jié)每種類型的項目概況、運作模式、操作關(guān)注的重點及實施方案、采購文件編寫等等具體實務(wù)，是作者多年參與PPP模式實踐操作經(jīng)驗的提煉和升華，能夠為我國PPP模式實踐操作提供建議和指導(dǎo)。
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