中外住房保障制度的發(fā)展路徑比較
不同的歷史環(huán)境會(huì)影響法的發(fā)展、進(jìn)化途徑。經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生是法結(jié)構(gòu)變動(dòng)的結(jié)果，就變動(dòng)的過(guò)程來(lái)說(shuō)，外國(guó)經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程體現(xiàn)為私法公法化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程為公法私法化。從一定意義來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法是從私法公法化和公法私法化的法律運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的，私法公法化和公法私法化運(yùn)動(dòng)過(guò)程背后所隱藏的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)是“市場(chǎng)失靈”理論和“政府失靈”理論。
中外住房保障制度的發(fā)展路徑與中外經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生、發(fā)展路徑有著驚人的相似性。
(一)國(guó)外住房制度的發(fā)展路徑
從國(guó)外住房保障制度產(chǎn)生、發(fā)展的情況來(lái)看，在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義階段，住房的商品屬性發(fā)揮得淋漓盡致。政府認(rèn)為住房屬于私人的事情，由私法(民商法)來(lái)調(diào)整，政府不加以干涉。
在英國(guó)，城市住房出租率居高不下，但政府對(duì)房屋租賃市場(chǎng)并沒(méi)有干預(yù)，任由出租者高租剝奪進(jìn)城農(nóng)民，因此出現(xiàn)不少無(wú)家可歸者，也引發(fā)了工人運(yùn)動(dòng)。德國(guó)亦出現(xiàn)因?yàn)楣I(yè)化、城市化帶來(lái)的城市住房租賃市場(chǎng)興旺的景象，在沒(méi)有政府的干預(yù)下，出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)出租房屋的“食利階層”。新加坡和香港地區(qū)等都經(jīng)歷過(guò)住房市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、政府不加干預(yù)而最終導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的發(fā)展階段。
進(jìn)入壟斷資本主義階段，尤其是二戰(zhàn)以來(lái)，資本主義國(guó)家普遍對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，房地產(chǎn)市場(chǎng)亦毫不例外。干預(yù)的手段包括租金控制、政府直接投資興建住房和發(fā)放住房補(bǔ)貼等。資本主義國(guó)家不再認(rèn)為住房問(wèn)題屬于純粹私人問(wèn)題或僅涉及私權(quán)利，而是認(rèn)為住房問(wèn)題涉及公民的基本權(quán)利，涉及公共利益，所以公權(quán)力應(yīng)該介入。由此而制定的《租金控制法》《住房法》《住房補(bǔ)貼法》等不再屬于民商法的范疇，而是屬于經(jīng)濟(jì)法或社會(huì)法的范疇。值得注意的是，西方國(guó)家對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)并不是取代市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是在“市場(chǎng)失靈”時(shí)以政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見(jiàn)的手”。一旦“政府失靈”時(shí)，資本主義國(guó)家又來(lái)糾正“政府失靈”的問(wèn)題，重新發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”在住房市場(chǎng)中的作用。從總的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)
看，國(guó)外住房保障制度的發(fā)展遵循一條從自由競(jìng)爭(zhēng)到國(guó)家干預(yù)，再到私有化的發(fā)展路徑。有關(guān)住房的法律也走出私法公法化的發(fā)展路徑。
(二)中國(guó)住房制度的發(fā)展路徑
反觀我國(guó)住房保障制度的發(fā)展路徑，顯得曲折和艱難。新中國(guó)成立以后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民翻身做主人，迫切需要解決穿衣吃飯和住房問(wèn)題，于是我們?cè)O(shè)計(jì)了一條由國(guó)家全部包辦起來(lái)的住房保障制度。平心而論，計(jì)劃分配、福利性住房制度的本意是好的，社會(huì)主義優(yōu)越性的最基本體現(xiàn)應(yīng)該是人人都有飯吃、有衣穿和有房住。但否認(rèn)住房的商品性、投資性，甚至是消費(fèi)性以后，不可避免地出現(xiàn)供應(yīng)不足、住房短缺的問(wèn)題，甚至這種制度竟然走向它的反面，如同“產(chǎn)權(quán)扭曲的住房制度說(shuō)”所指出的，“在我國(guó)實(shí)際上是將政府財(cái)政性住房福利補(bǔ)貼與職工工資扣除混在一起，統(tǒng)一建造住房，然后國(guó)家將全部新建住房作為‘福利’，以低租金實(shí)物形式按‘官本位’優(yōu)先分配給官位和工資收入較高的職工，使他們獲得豐厚的‘暗補(bǔ)’；而官位和工資收入較低的職工由于少分房，或根本分不到房，不但很少或根本得不到政府純財(cái)政性住房福利補(bǔ)貼，反而通過(guò)國(guó)家對(duì)工資中住房消費(fèi)的統(tǒng)一扣除，將本屬于自己工資一部分的住房消費(fèi)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給多分房、分好房的職工身上”。這就是住房保障制度的異化。本來(lái)住房保障應(yīng)該是政府補(bǔ)貼給低收入住房困難者，結(jié)果卻異化為補(bǔ)貼給有官位的和工資收入較高的人，最終造成“富者愈富、貧者愈貧”，這可能也是傳統(tǒng)住房制度設(shè)計(jì)者所始料不及的。
另外，完全否認(rèn)住房的商品性，其前提應(yīng)該是人類(lèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了共產(chǎn)主義或地球上僅有一個(gè)國(guó)家。當(dāng)年我國(guó)是通過(guò)“閉關(guān)鎖國(guó)”來(lái)否認(rèn)住房的商品性，但是，隨著20世紀(jì)七八十年代進(jìn)入全球化時(shí)代，各國(guó)之間的融合和競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)是不可避免的，住房作為一個(gè)生產(chǎn)、消費(fèi)要素，跨地區(qū)、跨國(guó)境的流動(dòng)趨勢(shì)也無(wú)法避免。所以，傳統(tǒng)的福利住房制度只能夠在特定的時(shí)期存在，在經(jīng)濟(jì)全球化年代是無(wú)法存續(xù)的。
改革開(kāi)放以后，中國(guó)終于意識(shí)到否認(rèn)住房商品性、投資性的錯(cuò)誤，積極推進(jìn)“房改”，其實(shí)質(zhì)也就是住房商品化、住房分配貨幣化。但在房改的過(guò)程中卻將住房問(wèn)題全部推給市場(chǎng)，政府(尤其是地方政府)不再承擔(dān)住房保障的職責(zé)，從而造成高房?jī)r(jià)下的“房奴”問(wèn)題、農(nóng)民工的住房問(wèn)題、“夾心層”的住房問(wèn)題、“蝸居”問(wèn)題、“蟻?zhàn)濉眴?wèn)題等，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的不安定和治安問(wèn)題等等。這又是從一個(gè)極端(全部包攬)走向另一個(gè)極端(放任不管)。
當(dāng)政府意識(shí)到住房問(wèn)題的嚴(yán)重性以后，再次提出要實(shí)現(xiàn)“居有所居”，以廉租住房制度的建設(shè)為契機(jī)來(lái)解決城市低收入住房困難者的住房問(wèn)題。所以，從我國(guó)的住房保障制度發(fā)展路徑來(lái)看，我國(guó)走的是一條“先是政府全面管制(主要以行政指令的方式，缺少住房保障方面的法律)，接下來(lái)是全面市場(chǎng)化(主要靠政策推動(dòng)，法律規(guī)定缺乏)，再后來(lái)就是國(guó)家宏觀調(diào)控下的住房商品化或住房市場(chǎng)化+住房保障制度”的發(fā)展道路。
由于歷史環(huán)境和決策者決策等原因，中外住房保障制度走出不同的發(fā)展路徑，中外的住房保障制度還在不斷變化及完善當(dāng)中。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，社會(huì)制度也不一樣，各國(guó)采取的保障措施及方式也不同，但住房保障的宗旨和目標(biāo)應(yīng)該是一致的：即通過(guò)政府(包括中央政府和地方政府)及社會(huì)的力量，解決特殊群體的住房問(wèn)題，保障社會(huì)成員的居住權(quán)。
國(guó)外的住房保障制度已發(fā)展近百年，而我國(guó)的住房保障制度也走過(guò)60年的發(fā)展歷程。積極總結(jié)我國(guó)住房保障制度的得失經(jīng)驗(yàn)，如何借鑒國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)將我國(guó)的住房保障制度設(shè)計(jì)得更為科學(xué)，讓我們的住房保障制度盡量少走一些彎路，不再那么曲折艱難，這是擺在每一位有責(zé)任感的中國(guó)人面前的重大課題。
摘自：符啟林 等著 《住房保障法律制度研究/經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)題研究書(shū)系》
