淺議國家賠償法上的追償追責(zé)問題
初立秀
2010年5月9日，“殺害”同村人在監(jiān)獄已服刑多年的河南商丘村民趙作海，因“被害人”趙振晌的突然回家，被宣告無罪釋放。河南省高級人法院召開新聞發(fā)布會，向社會通報(bào)了趙作海案件的再審情況，撤銷省法院復(fù)核裁定和商丘中院判決，宣告趙作海無罪，認(rèn)定該案系一起錯(cuò)案。2010年5月17日上午，趙作海領(lǐng)到國家賠償金和困難補(bǔ)助費(fèi)共計(jì)65萬元。網(wǎng)絡(luò)媒體爭相報(bào)道，一時(shí)間把河南省公檢法機(jī)關(guān)推上了風(fēng)口浪尖。河南省有關(guān)方面把“趙作海案”作為反面典型，要求以此為戒汲取教訓(xùn)，開展“案件質(zhì)量回頭看”活動(dòng)，堅(jiān)決杜絕和防止類似問題再次發(fā)生，同時(shí)啟動(dòng)了相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制。
對于上述案件，媒體關(guān)注的焦點(diǎn)通常為冤案是如何形成的，對疑點(diǎn)的挖掘爆料不失為新聞最吸引眼球的素材，這也是傳統(tǒng)刑事法律所研究的范圍；而大眾關(guān)心的還在于對冤案的救濟(jì)，相較于國家強(qiáng)權(quán)的弱勢群體一旦遭遇類似的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)自己的利益，對此新修訂的《國家賠償法》也設(shè)定了具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序；本文試圖要說明的是對違法違紀(jì)公務(wù)人員的追償和追責(zé)問題，即涉案的公務(wù)人員是否應(yīng)被追償和追責(zé)，追償和追責(zé)又應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)和程序來進(jìn)行，因?yàn)閷τ谠摪�，僅僅基于法官良心和職業(yè)道德的反思是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
一、我國追償追責(zé)制度的現(xiàn)狀
修改后的《國家賠償法》第十六條規(guī)定：(行政)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。第三十一條規(guī)定，(司法)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償后，應(yīng)當(dāng)向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用：一是刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的；二是違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；三是在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對有上述情形的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任�！秶屹r償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《國家賠償法》第十六條、第三十一條的規(guī)定，責(zé)令有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)或者向有關(guān)工作人員追償部分或者全部國家賠償費(fèi)用。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依照前款規(guī)定作出決定后，應(yīng)當(dāng)書面通知有關(guān)財(cái)政部門。有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)依照財(cái)政收入收繳的規(guī)定上繳應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或者被迫償?shù)膰屹r償費(fèi)用�！鄙鲜龇l對國家賠償后追償和追責(zé)僅作出了原則性的規(guī)定，但由于追償和追責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施主體、操作程序等尚未明確，導(dǎo)致目前賠償義務(wù)機(jī)關(guān)怠于對有故意或重大過失的責(zé)任人員實(shí)施追償或追責(zé)的現(xiàn)象比較普遍。
再來看看具體執(zhí)行情況。以行政追償為例，根據(jù)財(cái)政部對我國26個(gè)省(市、區(qū))各級財(cái)政部門的調(diào)查，2002年至2004年，我國向責(zé)任人追償賠償費(fèi)用合計(jì)約217萬元，僅占財(cái)政部核撥的賠償費(fèi)用總額的3％。湖南省2002年一2004年核撥賠償費(fèi)用1109萬元，追償僅29萬元，追償率2．64％。黑龍江省發(fā)生61起國家賠償案件中，只有1起得到追償，核撥的447．9萬元賠償費(fèi)中只追償了9．4萬元，占核撥賠償費(fèi)用總額的2．1％。北京市2002年一2004年發(fā)生國家賠償費(fèi)用660萬元，追償26．6萬元，占核撥賠償費(fèi)用總額的4％。①從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的角度來看，大部分地區(qū)行政追償?shù)谋嚷蕵O低，追償制度并沒有得到切實(shí)的執(zhí)行，而因國家賠償案件受到追責(zé)的情況更是屈指可數(shù)。
二、追償追責(zé)制度的必要性
追償追責(zé)制度的設(shè)立，有利于增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任感。公務(wù)人員執(zhí)行職務(wù)行使權(quán)力是受國家委托，國家應(yīng)當(dāng)對公務(wù)人員的違法行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，而公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)對可能造成的損害極盡注意的義務(wù)，若違反職務(wù)上的義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。①如果完全由國家承擔(dān)責(zé)任公務(wù)人員得不到應(yīng)有的懲罰與追究，結(jié)果可能放縱有過錯(cuò)的公務(wù)人員，僅僅加強(qiáng)職業(yè)道德教育是不夠的，必須要建立一定的懲戒制度來約束公務(wù)人員的行為。這也與“國家監(jiān)督說”②的觀點(diǎn)吻合，這種觀點(diǎn)認(rèn)為國家追償追責(zé)的本質(zhì)是一種國家監(jiān)督權(quán)，對于具有故意或重大過失的公務(wù)人員進(jìn)行追償追責(zé)的目的在于嚴(yán)肅法紀(jì)、整頓隊(duì)伍，使國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)國家正常秩序。
追償追責(zé)制度的落實(shí)，有利于公平正義理念的實(shí)現(xiàn)。公務(wù)人員出于故意或重大過失行使職權(quán)給他人合法權(quán)益造成了損害，賠償責(zé)任僅由國家來承擔(dān)，不符合依法行政理念。國家先行賠償雖然合理但并不代表對違法公務(wù)人員的免責(zé)，國家承擔(dān)賠償責(zé)任后向符合法定條件的相關(guān)人員追償追責(zé)符合“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要擔(dān)責(zé)”的法理，其實(shí)質(zhì)是責(zé)任的回歸和公平正義的再現(xiàn)。這與追償權(quán)中“代位責(zé)任說”③的觀點(diǎn)相一致，此觀點(diǎn)來源于國家侵權(quán)賠償中的個(gè)人責(zé)任論，即國家的行為應(yīng)推定為完全合法，侵權(quán)行為出自個(gè)人應(yīng)認(rèn)定為個(gè)人責(zé)任，由公務(wù)人員自己承擔(dān)賠償責(zé)任，國家向受害人給予賠償實(shí)質(zhì)上是“代替”侵權(quán)人進(jìn)行賠償，國家應(yīng)當(dāng)向侵權(quán)人進(jìn)行追償。
這里需要明確的是，追償和追責(zé)是兩種獨(dú)立存在的責(zé)任形式，不能互相替代或豁免。追償責(zé)任在法律上不具備民事責(zé)任的性質(zhì)，也不是行政處分，而是一種獨(dú)立的責(zé)任，④是國家公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此追償權(quán)的行使并不妨礙國家對于公務(wù)人員以違反職務(wù)為由，追究其他責(zé)任。⑤同理，也不能因?yàn)楣珓?wù)人員承擔(dān)了相關(guān)紀(jì)律責(zé)任或者刑事責(zé)任，而一律對其實(shí)行追償責(zé)任上的豁免，二者的界限不能被混淆。
此外，追償追責(zé)制度還能在一定程度上減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)保障受害人的受損權(quán)益得到及時(shí)賠償。具體到人民法院的工作來說，堅(jiān)持依法追償、依法追責(zé)，才能真正發(fā)揮追償追責(zé)制度對于預(yù)防錯(cuò)案、減少錯(cuò)案、杜絕錯(cuò)案的作用�！敖�(jīng)濟(jì)追償、行政問責(zé)和刑事追責(zé)是約束、追究和制裁違法違紀(jì)工作人員的重要措施，不能束之高閣，棄之不用。人民法院履行賠償義務(wù)后，對負(fù)有責(zé)任的審判、執(zhí)行人員，必須依法追償。對違反黨紀(jì)政紀(jì)的人員，必須依紀(jì)進(jìn)行處分。對因貪贓枉法、瀆職失職造成冤假錯(cuò)案，構(gòu)成犯罪的，必須依法追究刑事責(zé)任”。①
三、追償追責(zé)的構(gòu)成要件
根據(jù)《國家賠償法》第十六條、第三十一條的規(guī)定，我國國家賠償中的追償追責(zé)必須具備兩個(gè)條件：一是必須在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了賠償義務(wù)之后才能行使追償追責(zé)。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向受害人賠償之前，追償追責(zé)權(quán)是不存在的，換言之，追償追責(zé)的時(shí)間應(yīng)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向賠償請求人賠償之后；二是責(zé)任人員對于損害行為的發(fā)生具有故意、重大過失或者法定情節(jié)�！肮室狻辈浑y理解，借鑒刑法學(xué)上對這個(gè)概念的解釋也是比較容易操作的，至于“重大過失”如何界定，有的專家學(xué)者是這樣解釋的：公務(wù)人員不但沒有達(dá)到其身份或職務(wù)上的特殊要求，而且未能預(yù)見和避免普通人均能預(yù)見或避免的事情，即沒有達(dá)到法律對一個(gè)公民的起碼要求。②此外鑒于刑事案件本身具有客觀復(fù)雜性，即使執(zhí)法人員極盡注意義務(wù)，仍難免發(fā)生對事實(shí)認(rèn)定的錯(cuò)誤或?qū)Ψ蛇m用的不當(dāng)造成錯(cuò)誤刑事追究，我國《國家賠償法》還借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，將刑事追償追責(zé)的范圍限制在三種法定情節(jié)。③
很多國家對于追償權(quán)的行使都規(guī)定了法定期限。如《意大利司法官責(zé)任法》規(guī)定：“根據(jù)判決或庭外協(xié)議向受害人進(jìn)行補(bǔ)償之后，國家必須在一年之內(nèi)向違法的司法關(guān)提起索賠之訴。”④《奧地利國家賠償法》第六條規(guī)定：“國家追償權(quán)自官署向受害人表示承認(rèn)或自有損害賠償義務(wù)的判決確定時(shí)六個(gè)月消滅時(shí)效。”我國臺灣地區(qū)“賠償法”第八條也規(guī)定了求償權(quán)自支付賠償金或回復(fù)原狀之日起，因兩年間不行使而消減。⑤我國《國家賠償法》中尚未有追償時(shí)效的任何規(guī)定，筆者認(rèn)為規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)淖穬敃r(shí)效是十分必要的。一來可以督促賠償義務(wù)機(jī)關(guān)積極行使追償權(quán)，讓追償制度落到實(shí)處，二來也可以使被追償?shù)墓珓?wù)人員在時(shí)期上具有可預(yù)見性，減少不必要的精神負(fù)擔(dān)。
四、追償追責(zé)制度的行使
關(guān)于追償追責(zé)的行使，《國家賠償法》中并沒有具體規(guī)定，針對我國國家追償追責(zé)制度的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，至少應(yīng)在如下幾個(gè)方面進(jìn)行理論上的探討和實(shí)踐中的摸索。
(一)明確追償追責(zé)的主體
從《國家賠償法》的現(xiàn)行規(guī)定來看，追償?shù)闹黧w不難確定。我國遵循的是“誰侵權(quán)、誰賠償、誰追償”的原則，即侵權(quán)機(jī)關(guān)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與追償機(jī)關(guān)是三合一的。但是這種做法也是有缺陷的，由于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往與其公務(wù)人員之間存在著唇齒相依的關(guān)系，導(dǎo)致追償程序難以啟動(dòng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國的財(cái)政機(jī)關(guān)是國家賠償費(fèi)用的管理者，在撥付了國家賠償費(fèi)用之后，再向有故意或重大過失的公務(wù)人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用也就是其職責(zé)所在，至少應(yīng)當(dāng)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)施加壓力，促使其啟動(dòng)追償程序。①這也不失為一個(gè)有效的手段選擇。
追責(zé)的主體在《國家賠償法》的定位為“有關(guān)機(jī)關(guān)”，為進(jìn)一步完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，這里需加以明確。具體到法院系統(tǒng)來說，筆者在對目前執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究工作進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，各級法院的做法一般是由執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究工作的工作機(jī)構(gòu)(如賠償委員會辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門)或?qū)徟斜O(jiān)督部門負(fù)責(zé)收集、審查、移送違法審判線索，由審委會對是否違法審判作出定性，紀(jì)檢監(jiān)察部門對已確定執(zhí)法過錯(cuò)的責(zé)任人進(jìn)行調(diào)查處理。筆者認(rèn)為可以借鑒這種工作思路，將“有關(guān)機(jī)關(guān)”明確為各級法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門，但應(yīng)當(dāng)由賠償委員會提供追責(zé)建議，并協(xié)助審委會進(jìn)行差錯(cuò)和責(zé)任分析。因?yàn)椤敖?jīng)過理賠或裁決，賠償委員會通過辦案了解審判、執(zhí)行人員是否具有故意或重大過失通常比較清楚，由賠償委員會提出追償建議、進(jìn)行差錯(cuò)和責(zé)任分析，更有利于節(jié)省成本”①。需要注意的是，追償、追責(zé)建議不等于追償追責(zé)決定，決定是否追償追責(zé)的權(quán)力在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自身。
(二)被追償追責(zé)人的認(rèn)定
如果責(zé)任人員是單獨(dú)的一個(gè)人，那么此人無疑應(yīng)被認(rèn)定為被追償追責(zé)人。但如果一個(gè)錯(cuò)案是由一個(gè)集體組織來決定的，即審委會、檢委會經(jīng)過討論形成決定的，該如何認(rèn)定被追償追責(zé)人呢?事實(shí)上這種集體討論的案件出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)的責(zé)任追究往往不了了之，由于穿上了審委會或檢委會決定的合法外衣，承辦人即使做出了損害行為，也很難對其進(jìn)行問責(zé)。筆者認(rèn)為，在這里應(yīng)區(qū)分幾種情形進(jìn)行認(rèn)定：一是審委會或檢委會的決定是正確的，而具體執(zhí)行人沒有嚴(yán)格遵照執(zhí)行造成損害的，應(yīng)由具體執(zhí)行人來承擔(dān)責(zé)任，具體執(zhí)行人應(yīng)被認(rèn)定為被追償追責(zé)人。二是檢委會或?qū)徫瘯臎Q定錯(cuò)誤時(shí)，具體執(zhí)行人不應(yīng)被追償追責(zé)。因?yàn)楦鶕?jù)我國現(xiàn)行的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》都規(guī)定審委會、檢委會的決定應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行，司法實(shí)踐中也并無不執(zhí)行決定的情況，所以對于集體作出的錯(cuò)誤決定，具體執(zhí)行人即使執(zhí)行了也不應(yīng)被追償追責(zé)。此時(shí)的被追償追責(zé)任人總的原則應(yīng)確定為檢委會委員或?qū)徫瘯瘑T，但應(yīng)有幾種例外：集體形成決定時(shí)持反對意見的委員不在此之列；故意違反法律規(guī)定或者歪曲事實(shí)、曲解法律導(dǎo)致決定錯(cuò)誤的，由導(dǎo)致錯(cuò)誤決定的人員承擔(dān)責(zé)任；主持人違反民主集中制原則導(dǎo)致集體決定錯(cuò)誤的，由主持人承擔(dān)責(zé)任。
(三)統(tǒng)一追償追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，國家追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“部分或者全部賠償費(fèi)用”，即便是《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》也沒有對追償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，仍然是對《國家賠償法》所宣稱的“部分或者全部賠償費(fèi)用”的簡單重復(fù)，如果追償在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就很難體現(xiàn)追償?shù)墓叫浴＝梃b國外的有關(guān)做法，并參考有關(guān)學(xué)者設(shè)定的模式②，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分故意和重大過失的情形對追償比例確定絕對標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立上下限：一是對有故意的責(zé)任人員，應(yīng)追償100％賠償費(fèi)用，但最高不超過該責(zé)任人員24個(gè)月的工資收入總額；二是對有重大過失的責(zé)任人員，應(yīng)追償70％賠償費(fèi)用，但賠償費(fèi)用低于公務(wù)人員3個(gè)月工資收入總額的，則追償100％賠償費(fèi)用，最高不得超過該責(zé)任人員12個(gè)月的工資收入總額；三是對多人追償?shù)�，�?yīng)按照上述標(biāo)準(zhǔn)分別追償，但追償總額不得超過賠償費(fèi)用總額。
目前追責(zé)的依據(jù)也仍需不斷完善。具體到法院系統(tǒng)來說，1998年試行的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》沒有對涉及國家賠償?shù)陌讣龀鼍唧w規(guī)定，十幾年來未組織修改或做補(bǔ)充規(guī)定，明顯地落后于形勢發(fā)展的需要，不利于全國法院從根本上解決統(tǒng)一執(zhí)行追責(zé)問題。2009年印發(fā)的《人民法院工作人員處分條例》第二章第二節(jié)違法辦案紀(jì)律的行為和第六節(jié)失職行為的內(nèi)容中對刑事賠償?shù)膸追N法定情形也并不能完全涵蓋，因此，在重新設(shè)計(jì)、建構(gòu)人民法院執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度時(shí)，應(yīng)在借鑒各級法院工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對涉及國家賠償案件的追責(zé)情形進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)范。
(作者單位：最高人民法院監(jiān)察室)
摘自：最高院賠償委等 編 《國家賠償辦案指南(2011年第2輯總第2輯)》
