以管制行業(yè)立法為例看產(chǎn)業(yè)法“競爭法化”的具體表現(xiàn)

一般認(rèn)為，管制行業(yè)主要是指電力、電信、鐵路運輸、自來水、煤氣等自然壟斷行業(yè)以及農(nóng)業(yè)、金融、保險、交通運輸?shù)日�策性壟斷行業(yè)。由于行業(yè)本身的規(guī)模經(jīng)濟、成本弱增性比較顯著，這些行業(yè)存在較明顯的壟斷屬性，而且出于國計民生等特殊原因的考慮，政府還通過市場準(zhǔn)人等措施維持這種壟斷的存在。但近幾十年來，各國政府對管制行業(yè)的監(jiān)管理念、監(jiān)管體制和方式等發(fā)生了很大變化，特別是競爭機制逐步“侵入”這些行業(yè)的監(jiān)管過程之中，行業(yè)的壟斷屬性逐步減弱。這種狀況下，以這些行業(yè)為規(guī)范對象的產(chǎn)業(yè)法則出現(xiàn)明顯的“競爭法化”發(fā)展傾向。

(一)“打破壟斷，促進競爭”的立法宗旨

在電信業(yè)，20世紀(jì)80年代之前，基于自然壟斷經(jīng)濟特性以及向政府和社會提供普遍服務(wù)的極端重要性，電信業(yè)在各國都是典型的管制行業(yè)，無一例外都采用壟斷經(jīng)營模式。不同的是，歐洲國家一般是政企不分體制下的國有企業(yè)壟斷，美國等則是政府嚴(yán)格管制下的私營企業(yè)壟斷。在壟斷經(jīng)營模式下，一些國家以法律、法規(guī)或政府命令等方式確立了相關(guān)企業(yè)對電信業(yè)的壟斷權(quán)。如日本1953年頒布的《公共電氣通信法》規(guī)定，日本電信電話公社和國際電信電話公社是公共電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者。在美國，第一部電信行業(yè)基本法——1934年《通信法》，確定了維持一個壟斷經(jīng)營的電信市場結(jié)構(gòu)的管制體制。①盡管這部法律沒有直接禁止新的電信運營商進入電信市場，也沒有直接從法律上確立美國電話電報公司(AT&T)的壟斷地位，但是，電信業(yè)管制機構(gòu)聯(lián)邦通信委員會長期以來都拒絕批準(zhǔn)新的電信企業(yè)進入電信市場，從而確立和維持了電信市場的壟斷經(jīng)營。然而，自20世紀(jì)80、90年代以來，由于技術(shù)進步以及市場需求的急劇擴大，電信業(yè)的自然壟斷特性逐漸減弱，各國紛紛變革電信立法，首先表現(xiàn)在立法宗旨上發(fā)生了重大變化，即從原來的維持壟斷性市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蚱茐艛�，促進競爭”。美國1996年通過了新《電信法》，在其前言中開宗明義地指出，為了促進競爭、減少管制，以保證電信用戶能夠以更低的價格獲得更加優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)，并鼓勵電信新技術(shù)的快速發(fā)展，特制定該法。該法第一次對1934年《通信法》進行了全面修改，把競爭作為制定產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架的基礎(chǔ)和目標(biāo)。①這是一部具有里程碑意義的法律，它打破了電信壟斷的根基，在電信領(lǐng)域創(chuàng)立了鼓勵競爭的機制，使電信管制的方向發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)。同樣，德國1996年《電信法》第l條也明確指出，通過對電信部門的監(jiān)管，促進行業(yè)競爭，保證在全國范圍內(nèi)提供適當(dāng)而充分的電信業(yè)務(wù)。在歐洲，英國是最早引入電信競爭機制的國家，其電信市場經(jīng)過二十多年發(fā)展從完全壟斷逐步走向開放。1984年《電信法》就取消了英國電信公司的壟斷服務(wù)專營權(quán)，2003年的《通信法》不僅成立了強有力的監(jiān)管機構(gòu)——通信管理局(0Fc0M)，而且將電信市場準(zhǔn)入由許可證制度向一般授權(quán)轉(zhuǎn)變，無疑大大促進了電信市場的競爭。我國目前還沒有電信法，2000年的《電信管理條例》雖然存在諸多不足，但打破壟斷、促進競爭的思想已有明確的表達。第4條就指出：“電信監(jiān)督管理遵循政企分開、破除壟斷、鼓勵競爭、促進發(fā)展和公開、公平、公正的原則�！�

電力業(yè)的情況與電信業(yè)基本相似，在20世紀(jì)70、80年代之前，各國均實行發(fā)電、輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷經(jīng)營模式。這種模式效率低下，各國在實踐中逐步認(rèn)識到其根本原因在于缺乏市場競爭機制，并試圖在電力產(chǎn)業(yè)引進和不斷強化市場競爭機制的積極作用。這樣，日、美、歐各國開始了電力市場化改革，改革的基本目標(biāo)可以概括為：打破壟斷，引入競爭機制，提高效率，降低電價。②英國1990年出臺了《電力法》，開始建立競爭性電力市場。改革的突出特點是引入了用戶選擇和將電力行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)(輸電和配電)與可進行競爭的環(huán)節(jié)(發(fā)電與售電)分離，在當(dāng)時是項創(chuàng)舉，后來被不少國家接受。2001年英國又施行了新電力規(guī)則。不僅發(fā)電側(cè)而且需求側(cè)也參與了電力市場的競爭，其中發(fā)電與售電之間包括發(fā)電商與大用戶、發(fā)電商與售電商之間發(fā)展雙邊長期合同交易的形式，為電力供需保持平衡營造了非常有利的條件。在美國，主要是通過放松進入管制，以更大限度地運用市場競爭機制作用。1978年，美國聯(lián)邦政府以法律的形式正式允許獨立發(fā)電企業(yè)出售電力，從而使私人獨立發(fā)電企業(yè)數(shù)量迅速增長，大大增加了市場競爭主體。1992年頒布了新《能源政策法》，同意開放電力輸送領(lǐng)域，進一步促進了電力市場自由化。1996年美國又頒布了兩項法律，詳細(xì)規(guī)定了電網(wǎng)開放式輸送電力及其收費標(biāo)準(zhǔn)。同時，聯(lián)邦能源管制委員會也要求開放電力批發(fā)市場，并提出了放松管制、引入競爭、提高效率、降低電價的改革目標(biāo)。在我國，1995年制定的《電力法》尚未明確“打破壟斷、促進競爭”的立法宗旨，但已經(jīng)顯露了電力市場化改革的苗頭。該法第3條明確規(guī)定，國家鼓勵、引導(dǎo)國內(nèi)外的經(jīng)濟組織和個人依法投資開發(fā)電源，興辦電力生產(chǎn)企業(yè)。2002年，國家印發(fā)了《電力體制改革方案》，拉開了新一輪電力體制改革序幕，正式確立了“打破壟斷、廠網(wǎng)分開、逐步建設(shè)可競爭的區(qū)域市場和完備的監(jiān)管體系”的改革目標(biāo)。新一輪的電力體制改革目標(biāo)定位于電力市場引入競爭，構(gòu)建競爭性的電力市場，完全有別于我國之前行政管理下垂直一體化的電力體制。特別值得指出的是，2007年我國發(fā)布了《能源法》(征求意見稿)，第6條已經(jīng)明確指出：“國家積極培育和規(guī)范能源市場，發(fā)揮市場在能源領(lǐng)域資源配置中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵各種所有制主體依法從事能源開發(fā)利用活動�！雹倬推渲械呐c風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮�、海洋能等相關(guān)的新能源領(lǐng)域，雖然受技術(shù)、成本等制約，還無法形成獨立的競爭性產(chǎn)業(yè)，但2005年通過的《可再生能源法》明確表達了培育可再生能源市場從而促進競爭的發(fā)展目標(biāo)，其中第4條指出：“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展。國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益�！�

(二)與競爭法相交叉的壟斷規(guī)制制度

管制行業(yè)引入競爭機制的改革是一個漸進的過程，不論是分割既有獨占企業(yè)，還是放松市場準(zhǔn)人引進競爭者，都不能一下子改變這樣的現(xiàn)狀，即該行業(yè)中雖然競爭者數(shù)量開始增加，但原有企業(yè)或分割后主要保留原有企業(yè)資產(chǎn)的企業(yè)，在市場中占據(jù)著絕對優(yōu)勢地位。它們不僅規(guī)模龐大，技術(shù)領(lǐng)先，而且占據(jù)著電信、電力、天然氣、石油、郵政等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，這些企業(yè)是典型的具有市場支配地位的企業(yè)。而市場支配地位正是各國反壟斷法中的一個重要概念。一般而言，具有市場支配地位的企業(yè)具有濫用優(yōu)勢進行掠奪性定價、拒絕與交易相對人進行交易、交易時附加不合理條件、對他人進行歧視待遇、索取壟斷價格等行為，從而阻礙他人與自己進行競爭，或者對消費者進行盤剝。對此，各國反壟斷法普遍確立了禁止濫用市場支配地位制度，并對各種濫用行為進行典型列舉。如德國《反限制競爭法》第19條就對支配行為主體、支配地位的界定、濫用行為的情形作了詳細(xì)的規(guī)定，其中1998年修訂該法時還特別增加了第4項“基礎(chǔ)設(shè)施①理論”：“占市場支配地位的企業(yè)拒絕另一個企業(yè)以適當(dāng)?shù)膱蟪赀M入自己的網(wǎng)絡(luò)或其他基礎(chǔ)設(shè)施，而該另一個企業(yè)出于法律上或事實上的理由，非使用他人網(wǎng)絡(luò)或其他基礎(chǔ)設(shè)施無法在上游或下游市場上作為支配市場企業(yè)的競爭者從事經(jīng)營活動時，此時市場支配地位企業(yè)的拒絕，構(gòu)成濫用行為；除非市場支配地位企業(yè)能夠證明這種使用因企業(yè)經(jīng)營方面和其他方面的事由是不可能的或不能合理期待的�！闭绽碚f，一般競爭法的制度規(guī)范適用于所有行業(yè)，有關(guān)行業(yè)管制的產(chǎn)業(yè)法沒有必要再重復(fù)規(guī)定。但事實上，作為針對特定領(lǐng)域有關(guān)競爭問題的補充，各國產(chǎn)業(yè)立法又將這些壟斷規(guī)制制度作為一個重要內(nèi)容予以規(guī)定。1996年制定后2004年又進行全面修改的德國《電信法》中，有大量條款參引《反限制競爭法》的規(guī)定，特別是第33條也對基礎(chǔ)設(shè)施理論作了規(guī)定。根據(jù)這一理論，競爭者有權(quán)向具有市場支配地位的運營商提出請求共同使用基礎(chǔ)設(shè)施。②美國1996年《電信法》為降低新競爭者的進入門檻，防止主導(dǎo)運營商阻礙競爭，新增第251條網(wǎng)絡(luò)互連規(guī)范，規(guī)定所有電信業(yè)者均負(fù)有與其他電信業(yè)者直接或間接網(wǎng)絡(luò)互連的義務(wù)，并規(guī)定所有區(qū)域電話業(yè)者均負(fù)有提供轉(zhuǎn)售服務(wù)、號碼可攜服務(wù)、平等接取服務(wù)、路權(quán)接取及與其他區(qū)域電話業(yè)者簽訂互惠補償協(xié)定的義務(wù)；此外，出于促進競爭的目的，特別規(guī)定既有區(qū)域電話業(yè)者負(fù)有對其他電信業(yè)者開放網(wǎng)絡(luò)元件之義務(wù)，既有區(qū)域電話業(yè)者必須應(yīng)其他電信業(yè)者為提供電信服務(wù)之要求，在任何技術(shù)可行點將細(xì)分化網(wǎng)絡(luò)元件開放給其他電信業(yè)者接取，且提供細(xì)分化網(wǎng)絡(luò)元件之交易必須符合公平、合理、無差別待遇及成本計價之原則。③我國臺灣地區(qū)“電信法”第26條則對主導(dǎo)電信運營商的濫用支配地位作了更具體的禁止列舉。該條規(guī)定：“第一類電信事業(yè)市場主導(dǎo)者，不得有下列行為：一、以專有技術(shù)直接或間接阻礙其他第一類電信事業(yè)提出網(wǎng)絡(luò)連接之請求。二、拒絕對其他第一類電信事業(yè)揭露其網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費用之計算方式及有關(guān)資料。三、對所提供電信服務(wù)之價格或方式，為不當(dāng)決定、維持或變更。四、無正當(dāng)理由，拒絕其他
第一類電信事業(yè)租用網(wǎng)絡(luò)組件之請求。五、無正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶承租電路之請求。六、無正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶協(xié)商或測試之請求。七、無正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)要求共置協(xié)商之請求。八、無正理由，對其他電信事業(yè)或用戶給予差別待遇。九、其他濫用市場地位或經(jīng)主管機關(guān)認(rèn)定之不公平競爭行為。前項所稱市場主導(dǎo)者，由主管機關(guān)認(rèn)定之�！雹�

同樣的情況也發(fā)生在能源領(lǐng)域的立法中。例如在我國，為培育能源市場，支持新加入企業(yè)參與競爭，防止擁有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的支配地位企業(yè)濫用優(yōu)勢，從而阻礙競爭和損害消費者利益，《電力法》、《可再生能源法》、《能源法》等均有一些條款是關(guān)于壟斷規(guī)制制度的規(guī)定�！峨娏Ψā返�22條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕發(fā)電企業(yè)的入網(wǎng)請求，另根據(jù)供電企業(yè)仍然具有壟斷地位的特點，在第26條、41條和43條、44條，分別規(guī)定了供電企業(yè)不得拒絕交易、不得歧視待遇、不得濫收費用的條款。《可再生能源法》第14條和16條更是明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)；利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃�，符合城市燃�(xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)；油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府的規(guī)定，將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷售體系�！赌茉捶ā�(征求意見稿)第48條規(guī)定：“能源輸送管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)向合格的能源用戶和交易主體開放，經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法提供公平、無歧視的接入和輸送服務(wù)�！钡�123條規(guī)定：“在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的能源領(lǐng)域從事能源開發(fā)利用活動的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，不得濫用壟斷或支配地位損害國家和公共利益。國務(wù)院能源主管部門及有關(guān)部門對前款涉及企業(yè)的經(jīng)營活動依法實施監(jiān)管和調(diào)控�！�

(三)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對競爭法基本原則的遵循

產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對管制行業(yè)的發(fā)展肩負(fù)著非常重要的職責(zé)，它不僅以保障網(wǎng)絡(luò)安全與順暢運行為目標(biāo)，對設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)等實施技術(shù)性管制以及以保障用戶和消費者利益為目標(biāo)進行一些社會性管制，而且對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)市場行為實施競爭管制。除澳大利亞、新西蘭等少數(shù)國家將管制行業(yè)內(nèi)的競爭執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由反壟斷主管機構(gòu)外，其他國家在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的反壟斷權(quán)力配置問題上，不論采用分工負(fù)責(zé)模式還是共同執(zhí)法模式，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的反壟斷問題都享有一定的執(zhí)法權(quán)力。如在我國，早于《反壟斷法》出臺的《電力法》和《電信管理條例》，明確將企業(yè)的拒絕交易、歧視待遇、壟斷價格等管制權(quán)力授予各自行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，在一些國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的行政文件中還有更為具體的規(guī)定，如《國家電力監(jiān)管委員會職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》分別明確了內(nèi)設(shè)機構(gòu)對操縱價格行為、公平開放電網(wǎng)、企業(yè)兼并重組等的管制權(quán)。在近幾年制定的《可再生能源法》、《能源法》(征求意見稿)中，也都將能源領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的競爭問題交由能源主管機構(gòu)處理。

當(dāng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競爭事項享有執(zhí)法權(quán)時，必須明確另一個問題。產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)適用何種法律：反壟斷法還是產(chǎn)業(yè)立法?一般都會認(rèn)為是適用產(chǎn)業(yè)法。事實上，當(dāng)產(chǎn)業(yè)法中涉及的反壟斷條款與反壟斷法的基本精神或具體條文保持一致時，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)適用產(chǎn)業(yè)法所作出的裁決不會引起任何沖突。然而，由于產(chǎn)業(yè)法通常要考慮比競爭法更為寬泛和復(fù)雜的經(jīng)濟和社會目標(biāo)，這些目標(biāo)的實現(xiàn)很可能要采用限制競爭的方式，這種情況下，產(chǎn)業(yè)法中涉及競爭事項的條款有可能與競爭法的條文或基本精神出現(xiàn)背離。對此，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)內(nèi)行使競爭執(zhí)法權(quán)力，就不能僅僅局限于專門適用于本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“特別競爭法”，而是要與一般競爭法保持一致。關(guān)于這一點，美國1996年《電信法》明確規(guī)定，在電信監(jiān)管領(lǐng)域，除非法律作出明確的除外規(guī)定，否則1934-年《電信法》和1996年《電信法》的任何規(guī)則不能改變、削弱或取代反托拉斯法所有條款的適用性。①在德國，根據(jù)《電信法》第82條第5句，監(jiān)管當(dāng)局在依據(jù)《電信法》進行執(zhí)法時，須遵循與《反限制競爭法》協(xié)調(diào)一致的原則，而且從學(xué)理上解釋，監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法時，具有適用性的并非僅是《反限制競爭法》的一般性規(guī)定，而是所條款。②這樣，如果針對拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施而根據(jù)《電信法》第33條第l款提起的一項濫用市場支配力指控，被電信與郵政監(jiān)督管理局否決，管理局必須再根據(jù)《反限制競爭法》第19條第4款第4項來審查(競爭法意義上的)接人權(quán)。③

各國產(chǎn)業(yè)法關(guān)于產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭執(zhí)法不僅要遵循產(chǎn)業(yè)法的規(guī)定，同時也不能排除反壟斷法具體條款和一般原則的適用的要求，這深刻體現(xiàn)了競爭政策在產(chǎn)業(yè)管制中的重要地位。在具體操作中，為保證產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭執(zhí)法權(quán)不違背反壟斷法的一般性規(guī)定，各國法律往往還在程序上對產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)提出要求，特別是規(guī)定產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在就競爭事項作出最后裁決前向反壟斷主管機關(guān)征詢意見。如根據(jù)韓國《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條，有關(guān)行政機關(guān)以限制競爭事項為內(nèi)容作出承認(rèn)或者進行其他處分時，應(yīng)當(dāng)向公平交易委員會通報，公平交易委員會可以向有關(guān)行政機關(guān)的長官提出糾正限制競爭事項的意見。在德國，根據(jù)《電信法》第82條，電信與郵政監(jiān)督管理局有權(quán)界定相關(guān)商品市場、相關(guān)地域市場以及確立市場支配地位，但這一切均須聽取聯(lián)邦卡特爾局的意見。

(四)保障和促進競爭的制度措施

為實現(xiàn)“打破壟斷，促進競爭”的立法宗旨，產(chǎn)業(yè)法和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)不僅要對管制行業(yè)內(nèi)發(fā)生的限制競爭行為進行事后制裁，而且更重要的是為實現(xiàn)自由公平競爭創(chuàng)造基本條件，即制定和實施有利于保障和促進競爭展開的制度措施。些制度措施對產(chǎn)業(yè)內(nèi)實現(xiàn)自由公平競爭具有前提性意義。例如在各國電信法上，都將互聯(lián)互通作為一個基本制度予以規(guī)定。這是因為互聯(lián)互通對于電信市場競爭是至關(guān)重要的，是電信市場引入競爭的前提條件。新興運營商在進入市場之初，盡管可以新建網(wǎng)絡(luò)或者本來就擁有網(wǎng)絡(luò)，如有線電視網(wǎng)絡(luò)以及一些專用網(wǎng)絡(luò)，但如果沒有互聯(lián)互通，其用戶就無法和傳統(tǒng)運營商的用戶進行通信，也就難以吸引新用戶，最終只能退出電信市場。所以，很多國家都將網(wǎng)問互聯(lián)及相關(guān)問題作為電信業(yè)實現(xiàn)競爭的重點和難點問題，而隨著互聯(lián)互通制度的建立，很多國家的電信業(yè)逐步實現(xiàn)了開放和競爭。另外，長期以來，向政府和社會提供普遍服務(wù)被認(rèn)為是電信業(yè)保持壟斷經(jīng)營的一個重要原因。因為在壟斷條件下，電信運營商通過內(nèi)部的高盈利業(yè)務(wù)向低盈利業(yè)務(wù)的交叉補貼，可實現(xiàn)普遍服務(wù)目標(biāo)。一般情況是，長途電話業(yè)務(wù)補貼本地電話業(yè)務(wù)、城市電話業(yè)務(wù)補貼農(nóng)村電話業(yè)務(wù)、商業(yè)電話業(yè)務(wù)補貼居民電話業(yè)務(wù)。通過交叉補貼，可以使本地電話價格保持在較低的水平，保證電話服務(wù)的可購性，從而提高各地的電話普及率。而一旦電信業(yè)放開競爭，新興運營商會首先擠入國內(nèi)長途、國際長途等盈利較高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不會顧及普遍服務(wù)問題。此外，激烈的競爭導(dǎo)致高盈利業(yè)務(wù)的資費迅速下降并趨向于成本，以致原有運營商傳統(tǒng)的交叉補貼也無以為繼，而且事實上，在競爭時代，交叉補貼也是違反競爭法的，因為交叉補貼極有可能被用于妨礙競爭的目的，主導(dǎo)運營商可以通過占支配地位領(lǐng)域的業(yè)務(wù)補貼完全競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，從而排擠弱勢運營商。這樣，普遍服務(wù)政策就可能成為電信業(yè)引入競爭的障礙。為打破這一障礙，美國、澳大利亞、加拿大、法國、南非、印度等國家開始了新的探索，最終通過立法建立了普遍服務(wù)基金制度。一般做法是，電信普遍服務(wù)基金的收繳和管理獨立于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，由一個獨立的機構(gòu)實施。在電信市場上，所有的電信運營商都平等地承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，都要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納普遍服務(wù)費用以形成普遍服務(wù)基金。而普遍服務(wù)的實施者可由電信規(guī)制機構(gòu)指定產(chǎn)生，也可由競標(biāo)、拍賣等方式產(chǎn)生。如果通過競標(biāo)、拍賣等競爭性方式產(chǎn)生普遍服務(wù)實施者，會為新興的市場進入者及弱勢運營商提供平等的競爭機會，它們可以由此獲得資金支持以及建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和開展業(yè)務(wù)的權(quán)利，從而進一步促進競爭的
展開�？梢�，電信普遍服務(wù)基金制度的建立，為電信業(yè)自由競爭掃清了另一個障礙，日益成為各國電信法的必然選擇。

類似的促進競爭的管制制度也存在于其他管制行業(yè)的立法中，這種情況的普遍存在，也許就是0EcD在一個報告中所表達的，產(chǎn)業(yè)管制既能復(fù)制競爭政策，例如管制者為避免企業(yè)的一致性行為或濫用市場地位，可能采取與競爭政策相一致的做法，也可以利用競爭政策，也就是，為達到管制目的，管制工具的設(shè)計可以利用市場化的競爭機制。④

　　摘自：劉桂清著《反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策/經(jīng)濟法文庫.第2輯》