職務(wù)犯罪偵查一體化的比較研究

比較是認(rèn)識(shí)事物的一種方法。有比較，才能有鑒別。只有把一個(gè)事物與其他事物作比較，才能鑒別出這個(gè)事物與其他事物的差異點(diǎn)和共同點(diǎn)，才能認(rèn)識(shí)這個(gè)事物的特殊性和一般屬性。比較的方法在自然科學(xué)研究中是率先采用的；在人文科學(xué)研究中也是經(jīng)常采用的；馬克思主義經(jīng)典作家在社會(huì)主義科學(xué)研究中也采用了比較方法。在目前各種比較學(xué)盛行的時(shí)候，根據(jù)職務(wù)犯罪偵查工作的需要，遵循比較的原則，筆者試圖對(duì)中國歷史上職務(wù)犯罪偵查體制和西方職務(wù)犯罪偵查體制進(jìn)行比較考察，反思我國當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查制度的利弊，為研究職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制探覓路徑。

一、中國職務(wù)犯罪偵查制度的歷史考察

(一)中國古代職務(wù)犯罪偵查制度

中國古代一直實(shí)行司法與行政合一的制度，一般刑事案件從偵查到審判均由地方行政長官負(fù)責(zé)，但對(duì)于職務(wù)犯罪(在古代稱官吏犯罪)的偵查和審判，則區(qū)別對(duì)待，由專門的機(jī)構(gòu)行使。在古代中國，御史是兼有偵查、揭露職務(wù)犯罪職能的主要官職，自秦至清，以彈劾和審判官吏為主的司法機(jī)構(gòu)御史臺(tái)，始終與處理庶民的普通司法機(jī)構(gòu)并立。①由于御史具有糾彈百官的職權(quán)，因此，有的學(xué)者甚至認(rèn)為我國古代的御史即相當(dāng)于現(xiàn)代的檢察官，御史制度可以作為古代東方檢察制度的代表。②

御史制度發(fā)端于秦漢、成形于隋唐’、發(fā)展于元代、完備于明清，隨著清王朝的滅亡，御史制度亦隨之消失在歷史長河中。

御史制度起源很早，遠(yuǎn)在周朝便有“周公使管叔監(jiān)殷”，春秋戰(zhàn)國即有御史之名，為諸侯王親近之臣，掌文書及記事。諸侯會(huì)盟，常有御史隨時(shí)記事，周君朝會(huì)，有“御史在后，執(zhí)法在旁”。③

秦朝時(shí)期，秦始皇統(tǒng)一中國建立了封建專制的中央集權(quán)，為了防止官吏違法違紀(jì)行為的發(fā)生，鞏固中央集權(quán)，將御史變?yōu)樨?fù)責(zé)糾察彈劾官吏的御史大夫，御史大夫位列“三公”，為副丞相之職，下設(shè)御史中丞、侍御史和監(jiān)御史，以侍御史掌中央各部門的監(jiān)察，監(jiān)御史督察郡縣。御史大夫執(zhí)行行政監(jiān)察和司法彈劾的雙重職責(zé)，可以根據(jù)線索或者皇帝的有關(guān)交待，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的官吏進(jìn)行調(diào)查和處理。

漢初設(shè)御史府，東漢光武帝改稱御史臺(tái)。西漢武帝時(shí)期全國分為十三郡作為監(jiān)察區(qū)，派刺史為地方監(jiān)察官。漢代御史有九項(xiàng)職能，其中就有查辦“吏不廉”、“獄不直”二項(xiàng)。

魏晉時(shí)期，御史臺(tái)直屬皇帝管理，不再隸屬于任何其他部門，權(quán)力很大，“自皇太子以下無所不糾”，號(hào)稱“天子耳目”。

隋代，中央機(jī)構(gòu)中掌管京師治安的是左右武侯府，執(zhí)掌晝夜巡察，執(zhí)捕奸非，警衛(wèi)皇帝。后改為左右武侯衛(wèi)，并各增設(shè)察非掾二人，專門負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)犯罪和糾彈百官之事。

唐朝御史制度進(jìn)一步得到完善，實(shí)行一臺(tái)三院制，即在御史臺(tái)下設(shè)立臺(tái)院、殿院和察院，掌管對(duì)從中央到地方官吏的彈劾，監(jiān)督官吏。御史大夫“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝綱”。與此同時(shí)，諫官組織分隸中書、門下兩省，負(fù)責(zé)規(guī)諫皇帝，監(jiān)督君主。御史和諫言職責(zé)分明，形成“臺(tái)諫并立”的格局。在唐朝，御史的偵查職能進(jìn)一步加強(qiáng)，它有自己的監(jiān)獄，而且其任免不歸吏部掌握，而由皇帝行使，并可以參與刑部、大理寺會(huì)審。

宋代，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)大體沿襲唐朝，仍為御史臺(tái)，主管對(duì)朝廷百官的監(jiān)察和彈劾。同時(shí)，監(jiān)察制度變革，御史始兼言諫之職責(zé)，而作為言諫機(jī)關(guān)的門下省又新辟諫正百官違失的職責(zé)。因此宋代臺(tái)諫機(jī)構(gòu)雖然仍屬于兩個(gè)系統(tǒng)，但在職責(zé)上已開始相混淆，進(jìn)而實(shí)行了“臺(tái)諫合一”制度。在宋朝御史臺(tái)設(shè)臺(tái)獄，凡違法失職官吏，在送大理寺審判前，先送御史臺(tái)偵查。

元朝，御史臺(tái)和中書省、樞密院三足鼎立，忽必烈把御史臺(tái)比作他的御醫(yī)，是醫(yī)治中書省(“左手”)和樞密院(“右手”)“兩手”的，不僅監(jiān)察官員多，而且品級(jí)也高于歷朝。元代御史臺(tái)擁有三項(xiàng)職能：一是糾彈權(quán)；二是司法權(quán)；三是糾正權(quán)。全國分二十二道監(jiān)察區(qū)，設(shè)肅政廉訪使常駐地方。取消諫院，諫官職能歸御史臺(tái)，臺(tái)諫合一。

明朝，進(jìn)一步提高了御史地位，有都察院的建立和六科給事中的設(shè)置，改御史臺(tái)為都察院，擁有廣泛的職權(quán)，專職糾彈百官，辨明冤枉，提督各道，發(fā)現(xiàn)問題“大事奏裁，小事立決”，并直接向皇帝負(fù)責(zé)。地方劃為十三道，設(shè)常駐監(jiān)察御史。

清承明制，中央之都察院為全國最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)行臺(tái)諫合一，科道合一，御史不僅監(jiān)督百官，而且可以接受訴訟，參與案件的審理。

綜上所述，御史制度是我國兩千多年來封建君主專制所特有的監(jiān)察制度，是世界各國未有的一種特殊政治法律制度。它之所以誕生于秦代，長期興旺發(fā)達(dá)，經(jīng)久不衰，不是偶然的，是君主專制中央集權(quán)制度的產(chǎn)物，是強(qiáng)化皇權(quán)的必然結(jié)果。御史制度為維護(hù)高度集權(quán)的封建統(tǒng)治秩序起到了很好的作用，因而有其科學(xué)的一面，對(duì)當(dāng)代職務(wù)犯罪偵查制度改革有啟示意義。表現(xiàn)在：(一)御史機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)獨(dú)立，自成系統(tǒng)，為打擊官吏犯罪提供了組織保證。(二)御史履行職責(zé)獨(dú)立，秩卑權(quán)重，以輕制重。(三)御史獨(dú)立與皇權(quán)監(jiān)督得到較好的平衡。

(二)中國近代職務(wù)犯罪偵查制度

中國近代職務(wù)犯罪偵查制度，主要是指清末“變法修律”之后到1949年以前的民國時(shí)期。近代職務(wù)犯罪偵查制度建立在傳統(tǒng)的御史監(jiān)察制度基礎(chǔ)之上，同時(shí)借鑒吸收了西方近代檢察理念。晚清政府在“變法修律”時(shí)，從德國、日本、法國等國家照搬引進(jìn)大量刑事訴訟立法技術(shù)，使得當(dāng)時(shí)的偵查制度有了根本性的改變，之后的國民政府時(shí)期，基本上沿襲晚清政府引進(jìn)的立法技術(shù)，使得這個(gè)時(shí)期的偵查模式打上了明顯的大陸法系烙印。④

從清末開始，我國偵查權(quán)和審判權(quán)開始分離，區(qū)分審前程序和審判程序，并引進(jìn)大陸法系的檢察制度，專門成立檢察機(jī)構(gòu)，設(shè)置于法院內(nèi)部。檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置又有審檢分離式和審檢合署式的區(qū)分。．在北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，采用審檢分離式，即檢察廳和審判廳各自分別設(shè)立，檢察機(jī)構(gòu)雖然置于審判機(jī)構(gòu)內(nèi)，但編制獨(dú)立，自成一體。之后的南京政府則裁撤檢察廳，實(shí)行審檢合署式，即在法院的編制內(nèi)設(shè)置檢察官。不過，無論是審檢分離式還是審檢合署式，檢察官的職權(quán)差異并不大。

1907年，晚清政府頒布《各級(jí)審判廳試辦章程》，標(biāo)志著檢察機(jī)構(gòu)的正式設(shè)置，該章程規(guī)定了檢察官的職權(quán)，主要包括提起刑事訴訟、請(qǐng)求預(yù)審及公判、指揮司法警察逮捕犯罪者、調(diào)查事實(shí)并收集證據(jù)等。檢察官不僅負(fù)有公訴的職責(zé)，而且負(fù)有偵查的職責(zé)。這種公訴與偵查合而為一的權(quán)力配置方式，后來亦為民國政府所采納。由于檢察機(jī)構(gòu)是法律意義上的專門偵查機(jī)關(guān)，故亦為當(dāng)然的職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)。

民國期間，南京國民政府以及各省政府在公務(wù)人員廉潔方面頒布的法律頗多，并且隨著其統(tǒng)治危機(jī)的加深而炮制愈多。屬于一般性的，如《宣誓條例》、《官吏服務(wù)規(guī)程》、《公務(wù)員服務(wù)法》、《縣長須知》等，其中涵蓋政治、軍事、財(cái)政、文教和社會(huì)團(tuán)體各類人員，內(nèi)容有“絕不妄費(fèi)一錢、妄用一人，并絕不營私舞弊及接受賄賂”，“不得假借權(quán)力以圖本身及他人利益”，“須誠實(shí)清廉，謹(jǐn)慎勤勉，不得有驕縱貪惰、損失名譽(yù)之行為”等。1931年10月，國民政府西南委員會(huì)明令，凡公務(wù)員犯有“收受賄賂”罪者，即處死刑；1939年第五戰(zhàn)區(qū)公布的《約法七章》中，“公務(wù)員須絕對(duì)公平廉潔，有貪污賄賂罪行者，即予軍法處治”。但是由于國民政府“賄賂公行，政治窳敗，民怨沸騰”，這些法令，究其實(shí)質(zhì)，不過是用來給國民黨統(tǒng)治抹些“政治革新”的油彩罷了。

1931年，南京國民政府的司法院發(fā)布第467號(hào)解釋令，明確規(guī)定：“檢察官知有犯罪嫌疑者，無論該犯罪嫌疑人是否公務(wù)員及其已否停職，均得實(shí)行偵查處分�！痹谀暇﹪�民政府時(shí)期，檢察官的職務(wù)犯罪偵查權(quán)在法律上的配置已經(jīng)比較完善，偵查職權(quán)也比較大，譬如可以傳喚、拘提、通緝、訊問犯罪嫌疑人，逮捕現(xiàn)行犯，勘驗(yàn)犯罪情形，扣押可用作證據(jù)的物品，委托鑒定所提取的物品，簽發(fā)搜查票對(duì)嫌疑人犯的身體、物件、處所進(jìn)行搜查等。檢察官在執(zhí)行偵查職務(wù)犯罪時(shí)，不僅可以直接調(diào)度警察、憲兵，在必要時(shí)，甚至還可以商調(diào)軍隊(duì)予以輔助。在法律賦予檢察官應(yīng)有權(quán)力的同時(shí)，同時(shí)也對(duì)檢察官的偵查權(quán)力進(jìn)行了一些必要的限制。

綜上所述，近代中國職務(wù)犯罪偵查制度吸收借鑒了西方近代檢察理念和立法理念，與封建統(tǒng)治時(shí)期的御史制度相比，初步具備了法治和人權(quán)的萌芽。但是，“揮霍無度、窮奢極欲”的晚清王朝和“無官不貪、有吏皆污”的國民政府都承擔(dān)不起社會(huì)歷史發(fā)展的重任，歷史前進(jìn)的車輪是阻止不了的，其必將被先進(jìn)的社會(huì)制度代替。

(三)新中國職務(wù)犯罪偵查制度

中國共產(chǎn)黨十分重視同公職人員的職務(wù)犯罪作斗爭(zhēng)，早在民主革命時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政權(quán)先后頒布實(shí)施了一系列有關(guān)懲治貪污、瀆職等行為的文件和規(guī)定，對(duì)職務(wù)犯罪行為嚴(yán)肅查辦。中共五大選舉產(chǎn)生了我黨歷史上最早的反貪污機(jī)構(gòu)，即中央監(jiān)察委員會(huì)。在中華蘇維埃時(shí)期，建立了中央工農(nóng)檢察部、控告局、檢舉委員會(huì)等監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)蘇區(qū)反腐敗斗爭(zhēng)的開展，清除革命隊(duì)伍中的腐敗分子。至1949年12月，經(jīng)中央人民政府毛澤東主席批準(zhǔn)的《最高人民檢察署組織條例》第一次規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“對(duì)刑事案件實(shí)行偵查，提起公訴”的職能，標(biāo)志著我國的職務(wù)犯罪偵查體制探索正式開始。1950年8月，最高人民檢察署李六如副檢察長在第一屆全國司法會(huì)議所作的報(bào)告中，就提出檢察機(jī)關(guān)首先要“注意檢察貪污案件”，“注意檢察違法亂紀(jì)侵犯人權(quán)案件”，這實(shí)際上已初步指明了檢察機(jī)關(guān)偵查的范圍是職務(wù)犯罪。①

新中國成立以來，檢察機(jī)關(guān)作為中國反貪污賄賂機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)體制也隨著歷史環(huán)境的不同經(jīng)歷了多次變化，隨著檢察機(jī)關(guān)的沉浮可以分為：初級(jí)階段、中斷和恢復(fù)階段、重建和發(fā)展階段、創(chuàng)新發(fā)展階段。②

1．初級(jí)階段(新中國成立到“文化大革命”前夕)

在這個(gè)階段，確立了檢察機(jī)關(guān)擁有偵查職務(wù)犯罪案件的職能，各地檢察機(jī)關(guān)都建立了職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)，其偵查的范圍較廣，但所偵查的主要是職務(wù)犯罪。最具有代表性的是1951年檢察機(jī)關(guān)結(jié)合全國開展的“三反、五反”等政治運(yùn)動(dòng)，查辦了“喬明勛騙取國家財(cái)產(chǎn)案”，“劉青山、張子善案”等一大批國家機(jī)關(guān)及其國家工作人員利用職務(wù)之便實(shí)施的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷了由垂直領(lǐng)導(dǎo)到雙重領(lǐng)導(dǎo)，再回到垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的歷程。

2．中斷和恢復(fù)階段(“文化大革命”時(shí)期至黨的十一屆三中全會(huì)前夕)

這個(gè)階段，由于“左”傾思想的影響，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查因被認(rèn)為“矛盾對(duì)內(nèi)”受到錯(cuò)誤批判而逐漸萎縮，直到檢察機(jī)關(guān)被撤銷，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作也隨之停止。1976年10月，“文化大革命”結(jié)束，人民檢察制度獲得新生。1978年3月，第五屆全國人民代表大會(huì)決定，重建檢察機(jī)關(guān)。同年3月5日，五屆人大一次會(huì)議通過了第三部《中華人民共和國憲法》，規(guī)定設(shè)置人民檢察院。各級(jí)檢察院按照憲法和法律的規(guī)定，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。

3．重建和發(fā)展階段(十一屆三中全會(huì)以來到1996年刑事訴訟法的修訂)

這個(gè)階段，檢察機(jī)關(guān)工作開始走上正常發(fā)展的法治軌道，職務(wù)犯罪偵查工作也進(jìn)入發(fā)展階段。1979年我國第一部《刑事訴訟法》第13條規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民檢察院立案?jìng)刹楹蜎Q定是否提起公訴。”職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)導(dǎo)體制也隨著檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整，再次改為由上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。根據(jù)1979年《人民檢察院組織法》，全國檢察機(jī)關(guān)建立了經(jīng)濟(jì)檢察和法紀(jì)檢察部門，重點(diǎn)圍繞查處經(jīng)濟(jì)犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪。1989年8月，最高人民檢察院將經(jīng)濟(jì)檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳，實(shí)行分級(jí)辦理大案要案制度，實(shí)行偵查與審查逮捕、審查起訴等分工負(fù)責(zé)的內(nèi)部機(jī)制。1989年8月，廣東省檢察機(jī)關(guān)率先建立了全國第一個(gè)反貪污賄賂局，后在全國得到推廣。1993年最高人民檢察院成立了貪污賄賂偵查指揮中心；1995年11月成立了反貪污賄賂總局。

4．創(chuàng)新發(fā)展階段(1996年刑事訴訟法修訂到現(xiàn)在)

這個(gè)階段，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能更加具體和專業(yè)。1996年刑事訴訟法規(guī)定了“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的基本原則，強(qiáng)化了人民檢察院的法律監(jiān)督，縮小了人民檢察院的偵查范圍，將涉稅等破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的普通經(jīng)濟(jì)犯罪劃歸公安機(jī)關(guān)管轄，由人民檢察院專門管轄國家工作人員的貪污賄賂和國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪，進(jìn)一步明確了由檢察機(jī)關(guān)偵查國家公職人員的職務(wù)犯罪，加強(qiáng)了對(duì)國家公職人員職務(wù)犯罪的打擊力度。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)偵查工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1998年，湖南省人民檢察院率先將法紀(jì)檢察部門更名為“瀆職犯罪偵查局”，后在全國得到推廣。2000年7月，最高人民檢察院將法紀(jì)檢察廳更名為瀆職侵權(quán)檢察廳，直到2005年，最高人民檢察院要求地方各級(jí)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察部門統(tǒng)一更名為反瀆職侵權(quán)局。

可見，新中國成立以來，中國檢察機(jī)關(guān)作為法定的職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了曲折的發(fā)展，但可以看到，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)展成為在人民代表大會(huì)體制下的與政府、法院并列的，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的法定職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)。

綜上所述，職務(wù)犯罪偵查體制轉(zhuǎn)變的歷程說明，一個(gè)時(shí)期采取怎樣的偵查模式，既不是基于法學(xué)家或立法者的任性，也不是基于檢察機(jī)關(guān)的主觀意志，而是依據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及民主法制條件和職務(wù)犯罪的客觀實(shí)際決定的，因而是社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律和客觀條件的使然。④因此，把握時(shí)代前進(jìn)的脈搏和趨勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代潮流，使偵查體制與時(shí)俱進(jìn)，是檢察機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的重大使命。

　　摘自：徐從鋒著《檢察規(guī)律與檢察民主論》