可再生能源國際合作的困境與出路——構(gòu)建可再生能源國際法律、政策體系的角度
彭 奕
隨著環(huán)境污染與能源枯竭問題的日益嚴(yán)重，各國紛紛開始采取措施應(yīng)對�？稍偕茉礋o疑是解決上述難題的突破點(diǎn)，因此，可再生能源的開發(fā)和利用成為各國能源戰(zhàn)略的重中之重。由于可再生能源問題涉及到國際環(huán)境、安全、經(jīng)濟(jì)、政治等諸多因素，必須通過國際合作的方式，才能實現(xiàn)全球利益最大化。保障世界的和平與發(fā)展。
一、可再生能源國際合作的現(xiàn)狀和困境
隨著19世紀(jì)80年代末可持續(xù)發(fā)展原則的確立，可再生能源逐漸被提到了聯(lián)合國的議事日程。2004年，波恩國際可再生能源大會在德國的邀請和籌劃下順利召開，可再生能源的開發(fā)利用第一次成為全球會議的正式議題。該大會形成的國際行動計劃在可再生能源開發(fā)利用國際合作史上具有里程碑意義D[’]近年來，可再生能源問題已成為國際政治議程上的首要問題，對可再生能源開發(fā)利用的國際合作已經(jīng)轟轟烈烈地展開。
1．可再生能源國際合作中的國際機(jī)構(gòu)與行動。從現(xiàn)狀看，可再生能源國際合作體現(xiàn)在非常寬泛的層面上。從合作的主體來看，一些區(qū)域性和集團(tuán)性國家問合作組織成效顯著。這些可再生能源組織一方面能為信息、專家和資金來源起到重要的中介作用，另一方面，能夠?qū)Υ蠖鄶?shù)國際組織和專家的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，還能承擔(dān)咨詢、技術(shù)傳播的任務(wù)，為國際法的協(xié)調(diào)制定框架o[2]因此，深人研究可再生能源國際合作的主要內(nèi)容之一是，考察相關(guān)的可再生能源組織及行動。我們將其大致分為五類：
(1)組織機(jī)構(gòu)。例如，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(uN CSD)、聯(lián)合國經(jīng)社理事會UN DESA)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(NEP)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(IJNDP)、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)，國際能源署(1EA)等。
(2)合作伙伴關(guān)系的組織。例如，亞太清潔發(fā)展與氣候合作組織(AP6)、全球生物能源合作伙伴組織((；BEP)、全球農(nóng)村能源計劃(GVEP)、約翰內(nèi)斯堡可再生能源聯(lián)盟(JREC)、地中�？稍偕茉匆�(guī)劃署(MEDREP)、清潔室內(nèi)空氣合作伙伴(PCIA)、可再生能源與節(jié)能合作伙伴(REEEP)等。
(3)網(wǎng)絡(luò)和信息交換組織。例如，能源可持續(xù)發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)(GNESD)，可再生能源國際科學(xué)工作組(IS．PRE)，21世紀(jì)可再生能源政策網(wǎng)(REN21)，國際能源署能源工業(yè)技術(shù)網(wǎng)(NEET)，CSD信息交換組織等。
(4)可再生能源系列會議。例如，北京國際可再生能源大會，國際可再生能源會議，華盛頓可再生能源大會(計劃安排)，世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議(聯(lián)合國千年首腦會議)J．PoI一約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃等。
(5)其他聯(lián)合、協(xié)會。例如，歐盟可再生能源委員會(EREC)，正在討論組建中的IRENA一國際可再生能源署(．IRENA)，太陽能協(xié)會(ISES)，可再生能源世界會議(WCRE)，工業(yè)化八國集團(tuán)(G8)等。
2．困境的表象分析。這些關(guān)于可再生能源的國際機(jī)構(gòu)或合作在過去的5年中變得越來越復(fù)雜o[0]其間凸顯出一些問題，妨礙了它們更大功效的發(fā)揮，使可再生能源國際合作的發(fā)展一時變得不慍不火，陷入困境。究其原因主要有以下表象。
(1)相關(guān)國際組織或行動、會議本身以及成果計劃的法律約束力淡弱。能源問題關(guān)系各國社會的根本利益，加上經(jīng)濟(jì)、地理、政治等諸多因素差異，普遍性國際條約或協(xié)議確實難以達(dá)成。因此，不管是可再生能源國際合作的國際組織，還是作為成果體現(xiàn)的行動、計劃，均大多以自愿承諾和執(zhí)行為基石。以2004年波恩可再生能源會議為例．會議參與國被邀請自愿提交承諾的具體方案和行動．這些承諾將在會后被各國履行。在約翰內(nèi)斯堡會議上，一些自愿的保障能源可支持性發(fā)展的保證已經(jīng)作出。這種自愿作出承諾的方式在2004．波恩會議上被普遍化和系統(tǒng)化，最終形成了后來的可再生能源國際行動計劃。
(2)缺乏真正代表全球利益的常設(shè)機(jī)構(gòu)組織。部分區(qū)域性國際組織不能代表全球利益。例如，工業(yè)化八國集團(tuán)、歐盟等區(qū)域組織。盡管它們的能源政策法律及機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本框架已經(jīng)健全，但是，它們主要是積極謀求成員國的共同能源國際利益：甚至，在國際能源署、經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(OECD)中，也存在這樣的局部利益現(xiàn)象。
3．困境的根源剖析。國際社會為什么會形成且不斷繼續(xù)形成如此多沒有法律約束力的可再生能源國際合作機(jī)構(gòu)、行動或會議?這固然可以說是因為可再生能源的國際合作起步較晚，但深層次的原因是，利益沖突難以協(xié)調(diào)。目前，代表多數(shù)國家利益的重大成果在普遍意義層面上的聯(lián)合國組織下不可能達(dá)成。退而求其次，一些以前試圖達(dá)成具有強(qiáng)制性普遍成果卻遭致失敗的國家轉(zhuǎn)而形成一些伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系被稱為“第二類型的成果”，區(qū)別于通常意義上談判達(dá)成的成果。因此，盡管2002年約翰內(nèi)斯堡會議沒有強(qiáng)制約束力，但被認(rèn)為是許多新型國際合作伙伴和行動產(chǎn)生的源泉。多數(shù)參與國和組織認(rèn)為，這次會議提供了具有重大意義的機(jī)會，使得各國政府形成了關(guān)于可再生能源的具體量化的義務(wù)承諾。例如，以遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)的形式，形成類似于《東京議定書》中的二氧化碳的減排目標(biāo)。盡管這些成果是各國出于單方自愿而做出承諾、承擔(dān)義務(wù)。但根據(jù)21世紀(jì)能源政策網(wǎng)的追蹤調(diào)查顯示，79％的行動計劃已經(jīng)被執(zhí)行o[1]另外，再生能源的開發(fā)利用已經(jīng)開始逐漸影響貿(mào)易領(lǐng)域。如果一國長期游離在可再生能源國際合作領(lǐng)域外，其涉及可再生能源領(lǐng)域的工業(yè)產(chǎn)品必將達(dá)不到國際標(biāo)準(zhǔn)而遭致淘汰。例如，盡管美國政府拒絕簽署《京都議定書》，但議定書的制訂和生效卻在事實上影響了美國企業(yè)。美國電力公司主動制訂了在2006年將其電廠的二氧化碳排放量降低10％的計劃。
因此，缺乏法律約束力的國際合作計劃的功能不可小覷。它們是普遍性具有約束力協(xié)議的前身。同時，對于成員國而言，基于聲譽(yù)、承諾和自身需要來實際執(zhí)行；對于非成員國而言，基于競爭、國際環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長的需要等因素，也會受到這些成果的實質(zhì)影響。
二、可再生能源國際合作的前景和出路
1．重點(diǎn)推進(jìn)小領(lǐng)域具有法律約束力的協(xié)議形成。從國際條約的理論和實踐來看，任何一個普遍性條約的出現(xiàn)都不是偶然的，其基礎(chǔ)是大量的雙邊、多邊、特定問題條約的積累。在可再生能源的條約問題上，我們也應(yīng)該貫穿這一思路。但是，應(yīng)該在各不同的相關(guān)國際組織和領(lǐng)域重點(diǎn)突破。
首先，可以從專業(yè)領(lǐng)域突破。相關(guān)國際商業(yè)協(xié)會聯(lián)盟和專業(yè)團(tuán)體是倡導(dǎo)可再生能源國際合作的主力之一，它們大量存在于可再生能源技術(shù)的各個領(lǐng)域，對于可再生能源國際政策和法律的形成具有一定影響力。因此，它們可以形成一些技術(shù)領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域的具有法律約束力的協(xié)議。事實上，國際太陽能協(xié)會、全球生物能源合作伙伴組織等專業(yè)領(lǐng)域組織就不斷在醞釀相關(guān)法律和政策。
其次，從地域領(lǐng)域突破。歐洲可再生能源理事會、世界可再生能源理事會等區(qū)域性、國際性組織也在醞釀著國際政策這些地域性組織在組成成員上和支持來源上具有更大的一致性和傳統(tǒng)性。條約的達(dá)成在難度上相對降低。以歐盟為例，其在整個國際法律領(lǐng)域的地位非常典型獨(dú)特．對國際公法、私法、經(jīng)濟(jì)法的貢獻(xiàn)毋庸置疑。以私法管轄權(quán)領(lǐng)域的《布魯塞爾公約》為例，其核心內(nèi)容引領(lǐng)了世界主要國家關(guān)于普遍性管轄權(quán)公約長達(dá)20年的海牙談判。盡管最后流產(chǎn)了，但仍然形成了更小范圍的普遍性公約成果——《協(xié)議選擇法院公約》。
另外，借助一些重要的政治性普遍國際組織的影響力，例如，聯(lián)合國。聯(lián)合國下設(shè)的可持續(xù)發(fā)展委員會、聯(lián)合國經(jīng)社理事會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等組織中，多數(shù)存在著專門的可再生能源的工作組或部門。例如，在國際能源署中就設(shè)有可再生能源工作部門。盡管目前普遍性條約無法在次層面上達(dá)成。但時機(jī)成熟時，這些相關(guān)組織的力量不可或缺。
因此，可再生能源國際政策與法律正在形成一個由核心協(xié)議和補(bǔ)充計劃組成的框架體系。其中，談判達(dá)成普遍性協(xié)議是核心的，具有較高的法律地位，但同時也具有寬泛性和模糊性，詳細(xì)具體的協(xié)議很可能招致失敗的命運(yùn)；其他形式行動和計劃是補(bǔ)充性的。補(bǔ)充性行動和計劃也是可再生能源國際合作進(jìn)程中的重要組成部分，它們推動了普遍性國際政策協(xié)議的形成o[0]這個框架體系不斷發(fā)展，動態(tài)的周邊向核心靠攏和質(zhì)變所形成的普遍性國際可再生能源公約和協(xié)議是可再生能源國際合作的前景所在。
2．建立全球可再生能源國際合作的專門組織。我們前面已經(jīng)提及，代表部分國家利益的組織、集團(tuán)已經(jīng)不在少數(shù)，但缺乏一個站在全球利益高度的可再生能源專門組織。同時，聯(lián)合國這樣的綜合性國際組織又無暇專注于可再生能源。因此建立一個這樣的專門組織從長遠(yuǎn)來看是必要的。德國與部分國家正在積極磋商建立國際可再生能源規(guī)劃署(IRE—NA)，但該組織如果不能注意以下事項，將很難逃脫發(fā)展成為另一個利益集團(tuán)的命運(yùn)。
(1)邀請廣泛的參與國，實行開放加入制度。目前很多能源組織出于地域因素、利益因素，或者是區(qū)域性組織，或是部分國家組成的經(jīng)濟(jì)利益。很難實行開放性的加入制度。
(2)基本原則。在組建原則上，除了恪守傳統(tǒng)國際法中的和平共處五項原則。特別要處理好發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的關(guān)系，能源資源豐富國和消費(fèi)國的關(guān)系。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成了工業(yè)化進(jìn)程，在開發(fā)利用清潔能源、保護(hù)環(huán)境方面應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任。因此，在促進(jìn)世界可再生能源的發(fā)展中，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)共同而有區(qū)別的責(zé)任，加強(qiáng)合作、取長補(bǔ)短、協(xié)調(diào)行動、互惠互利，這是促進(jìn)世界可再生能源發(fā)展的前進(jìn)方向。
(3)具體組織制度的合理構(gòu)建。組織的成立只是一個外殼，合理的運(yùn)行制度是關(guān)鍵。例如，表決制度，爭端解決機(jī)制，發(fā)展中國家的過渡階段制度等。在表決制度的設(shè)計上一定要能夠公平體現(xiàn)各國意愿，避免成為大國的操縱機(jī)器。國際能源署的石油消費(fèi)投票權(quán)就是一個形式上公平、實質(zhì)上太不公平的表決權(quán)機(jī)制。而爭端解決機(jī)制則可以借鑒諸如wro組織的爭端解決機(jī)制，通過專家組的裁判、上訴機(jī)制等程序來和平公正地解決爭端，謀求和平與共同發(fā)展。
三、中國在可再生能源國際合作中的反思與啟示
1．現(xiàn)狀及反思。我國對于可再生能源的國際合作一直采取積極的態(tài)度。早在1992年，國務(wù)院就批準(zhǔn)建立了中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會。1999年，世界銀行集團(tuán)(WBG)向全球環(huán)境基金(GEF)提出在可再生能源領(lǐng)域建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，第一個試點(diǎn)國家就是中國。2005年，北京成功主辦了國際可再生能源大會。為可再生能源的國際合作做出了貢獻(xiàn)。國家主席胡錦濤在會上指出：“加快可再生能源開發(fā)利用，必須加強(qiáng)國際合作。國際社會應(yīng)該在研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金援助等方面加強(qiáng)合作，使可再生能源在人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。”【1]我國可再生能源政策及立法的起步較晚，但已成為我國長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2005年《可再生能源法》通過后，一些具體的配套政策也在積極擬訂之中。20，07年4月國家發(fā)改委制定了《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，其中對可再生能源進(jìn)行了重點(diǎn)部署，大力扶持發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)化工程�！犊稍偕茉捶ā吩谥贫ㄟ^程中考察過多個國家的相關(guān)法規(guī)，并和一些外國研究機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系。讓它們提供建議案并參與討論在某種程度上該法就是國際合作的產(chǎn)物。2008年公布的《能源法》征求意見稿中專門設(shè)立了“能源國際合作”作為第12章。內(nèi)容涉及國際合作方針與方式、境外能源合作、境內(nèi)能源合作、能源貿(mào)易合作、能源運(yùn)輸合作、能源科技與教育合作、能源安全合作7個方面。第一次將國際合作如此全面地提到立法高度，且內(nèi)容翔實，值得欣喜。
從國際合作項目的角度看，我國可再生能源國際合作項目總體進(jìn)展順利，但某些方面也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從國家發(fā)展改革委能源局獲悉，將進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)的管理工作，建立健全項目辦公室管理制度。2006年實施可再生能源國際合作項目中出現(xiàn)了一些問題：在項目資金使用方面，由于管理理念等導(dǎo)致中外雙方經(jīng)常出現(xiàn)分歧，影響了項目的正常實施。在項目辦公室的管理方面，制度不夠健全，工作人員的能力和素質(zhì)還不能完全適應(yīng)項目管理的要求。從參與國際合作組織和行動角度看，盡管近年來取得一定成績，但總體上考察，參與國際組織和行動的深度不夠，缺少對主要可再生能源國際計劃的深入研究和信息利用，進(jìn)而在國際地位上缺乏具有影響力的發(fā)言權(quán)。
2．啟示與應(yīng)對。我國應(yīng)該更全面、深入地參與可再生能源的國際合作，積極合作研發(fā)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)，積極加入相關(guān)國際組織和行動計劃，更有效利用現(xiàn)在已經(jīng)成熟的國際信息網(wǎng)絡(luò)，參與組建新的可再生能源區(qū)域組織和國際組織。在這些行動中，尤其要注意以下方面的問題：
(1)站在發(fā)展中國家的辯證立場。首先，堅持發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的責(zé)任區(qū)別制工業(yè)發(fā)達(dá)國家的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)處于領(lǐng)先地位，它們的發(fā)達(dá)史是污染一經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)一環(huán)境治理。發(fā)展中國家在各方面落后的情況下，卻要創(chuàng)造難度更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，自然應(yīng)當(dāng)在國際合作中享有低于發(fā)達(dá)囝家的責(zé)任，建立公平的國際合作秩序。其次，主動承擔(dān)能力范圍內(nèi)的義務(wù)，跟進(jìn)發(fā)達(dá)國家的步伐。在溫室氣體減排等問題上，盡管我國暫時享有過渡期等優(yōu)待權(quán)，但作為溫室氣體的排放大國，應(yīng)該主動承擔(dān)可能的義務(wù)，這不僅會促進(jìn)更多國家承擔(dān)起自己應(yīng)盡的義務(wù)，[1]體現(xiàn)我們大國對國際社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，同時，這對于我們的國際貿(mào)易競爭是有利的。發(fā)展中國家應(yīng)該盡早關(guān)注和加強(qiáng)可再生能源的國際合作。否則，將跟不上發(fā)達(dá)國家的步伐，在國際貿(mào)易領(lǐng)域中遭受損失。
(2)資金投入和籌措問題。新能源與可再生能源的開發(fā)利用，不僅依賴于本國政府扶持，更需要借助于社會(包括私人)的整體合力。據(jù)預(yù)測，為實現(xiàn)近期公布的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，到2020年我國至少需要1790億美元的投資。但是．我國新能源私人投融資仍存在眾多問題。如投資領(lǐng)域不均衡、長期技術(shù)發(fā)展投資欠缺、過多依賴海外資本市場。究其原因，我國《可再生能源法》雖然明文鼓勵發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)，但相關(guān)輔助政策尚待落實，加之1997年亞洲金融危機(jī)的影響，投資者相對較為謹(jǐn)慎。因此，如何適應(yīng)我國國情，在一個良好的政策政治環(huán)境下，創(chuàng)建新能源與可再生能源的私人投融資體系，對于我國新能源與可再生能源的開發(fā)利用具有重大的理論和實踐意義。
可再生能源的國際合作是個復(fù)雜的問題。隨著可再生能源開發(fā)利用的國際合作在未來的進(jìn)一步得到加強(qiáng)，我們要不斷提高技術(shù)水平和管理能力，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源共享，促進(jìn)國際合作法律框架的形成：參照借鑒各國可再生能源的先進(jìn)立法經(jīng)驗和實踐，在我國《可再生能源法》的實施過程中借鑒和改進(jìn)；[1]處理好和各國、各不同利益團(tuán)體的關(guān)系，確立我們國際大國的地位和風(fēng)范。
摘自：肖國興，葉榮泗著《中國能源法研究報告(2009)》
