加拿大外來物種入侵防治的法律和政策框架
(一)外來入侵物種對加拿大造成的危害
外來入侵物種的引進(jìn)和蔓延嚴(yán)重影響了加拿大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會，包括人類健康。目前，現(xiàn)有的和潛在的外來入侵物種的威脅非常嚴(yán)重，并且正在以令人擔(dān)憂的速度在增長�，F(xiàn)在，采取措施應(yīng)對外來物種入侵的危害，保護(hù)和保存加拿大的自然資源、相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人類和野生生物的健康已經(jīng)刻不容緩了。
外來入侵物種并不會考慮政治邊界，它們可能來自其他的大洲，臨近的國家，甚至加拿大境內(nèi)其他的生態(tài)系統(tǒng)。在加拿大，外來物種包括所有導(dǎo)管植物(vascular plants)種類的至少27％，181種以樹木為食的昆蟲，24種鳥類，26種哺乳動物，2種爬行動物，2種兩棲動物，7種真菌以及軟體動物，以及55種淡水魚。在世界自然保護(hù)同盟列出的世界100種惡性外來入侵物種中，有許多已經(jīng)在加拿大立足，包括荷蘭榆樹病(Dutch elm disease)、闊葉大戟(1eafy spurge)、日本紫菀(Japanese knotweed)、紫珍珠菜(purple loose—strife)、綠螃蟹(green crab)、多刺水跳蚤(spiny water flea)、舞毒蛾(gypsymoth)、普通鯉魚(common cal’p)、虹鱒魚(rainbow trout)、八哥(starling)、國內(nèi)(野生)貓，以及老鼠。
在這個(gè)現(xiàn)有的名單之外，新的外來入侵物種正在通過航空、陸路和水路不斷抵達(dá)加拿大邊境。據(jù)一份有關(guān)外來人侵物種造成的經(jīng)濟(jì)損失的初步報(bào)告保守估計(jì)，16種入侵物種每年給加拿大造成的損失在133億到345億加元之間。這些估計(jì)一般認(rèn)為是不完全的。有一種普遍的看法認(rèn)為先前引進(jìn)的有害入侵植物病蟲害給農(nóng)作物和林業(yè)造成的損失每年高達(dá)75億加元。
外來入侵物種還可能帶來重大的社會成本，尤其是給住在鄉(xiāng)村里的加拿大人和依賴農(nóng)業(yè)和自然資源的土著社區(qū)帶來嚴(yán)重的危害。入侵物種的引進(jìn)還可能影響到野生生物和人類的健康，就像最近引進(jìn)和擴(kuò)散的西尼羅河病毒(West：Nile’Virus)顯示的那樣。具體說來，入侵物種造成的問題主要有以下幾類：
1．對環(huán)境的威脅
外來人侵物種是一種生物污染，它們能夠在新的環(huán)境中扎根并且擴(kuò)散。根據(jù)世界自然保護(hù)同盟的研究，外來入侵物種是生物多樣性面臨的第二大威脅，僅次于棲息地破壞。
2002年，大約有24％的加拿大瀕危物種名單上的物種受到外來入侵物種的威脅，面臨著滅絕的危險(xiǎn)。例如，遠(yuǎn)古小海鴉(ancient murrelets)、島嶼藍(lán)蝴蝶(island blue butterfly)、金畫筆(golden paintbrush)、老虎蜥蜴(tiger’salamander)、北方牧場小蜥蜴(northern prairie skink)、美洲栗子(Americanchestnut)、東部鼯鼠(eastern flying squirrel)以及人參(ginseng)僅僅是90種受到入侵物種威脅的本地物種的一部分。在五大湖地區(qū)，現(xiàn)在有160多種外來物種，其中，海洋七腮鰻(sea lamprey)與深水加拿大白鮭(cisco)的滅絕不無關(guān)系，而斑馬蚌(zebra mussels)則在某些區(qū)域徹底消滅了本地蚌類。
2．對經(jīng)濟(jì)的威脅
一項(xiàng)有關(guān)外來入侵物種給加拿大造成的經(jīng)濟(jì)損失的初步調(diào)查讓我們知道了問題的嚴(yán)重性。因?yàn)楹商m榆樹病，僅僅馬尼托巴湖(Manitoba)一處的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)3000萬加元。另外，僅僅一種入侵物種，薊(thistle)，每年僅僅給牧場上特定的農(nóng)作物canola造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)3億2千萬加元。據(jù)估計(jì)，斑馬蚌每年給五大湖地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失在30億到75億加元之間。
3．對社會和人類健康的威脅
外來入侵物種的引進(jìn)會帶來嚴(yán)重的社會成本。它們的社會一經(jīng)濟(jì)影響是非常不利的，例如造成收入下降、土地價(jià)值減少、私人財(cái)產(chǎn)受損、危害健康的過敏癥、傳統(tǒng)藥用植物受損，以及其他不確定的“社會價(jià)值”，包括為了控制入侵物種是否可以使用殺蟲劑的爭議等。
還有一些外來人侵物種會危害人類健康，例如西尼羅河病毒。
4．對國際貿(mào)易的威脅
外來入侵物種會影響貿(mào)易關(guān)系。WTO關(guān)于衛(wèi)生和檢疫的措施規(guī)定，為了防止引進(jìn)可識別的危害農(nóng)作物和森林的害蟲，一國可以采取限制貿(mào)易的措施。加拿大可以采取措施防止各種病蟲害進(jìn)入加拿大，保護(hù)本國的農(nóng)業(yè)和林業(yè)，與此同時(shí)，加拿大的商業(yè)和工業(yè)界以及政府管制部門必須采取所有合理的措施確保類似的有害病蟲害不會從加拿大出口到其他國家。謹(jǐn)慎地防止將外來人侵物種出口到其他國家對于保護(hù)加拿大的出口市場是至關(guān)重要的。
除此之外，加拿大所承擔(dān)的國際責(zé)任也要求加拿大必須處理入侵物種的問題�！渡锒鄻有怨s》第8條(h)款規(guī)定締約國必須采取措施控制外來入侵物種。包括澳大利亞、新西蘭以及美國在內(nèi)的一些國家已經(jīng)制訂了本國的控制入侵物種的國家戰(zhàn)略或行動計(jì)劃。作為締約國之一，加拿大也制定了控制入侵物種的國家戰(zhàn)略。此外，加拿大還是一系列相關(guān)全球和區(qū)域性國際條約的締約國，必須切實(shí)履行這些條約義務(wù)。
(二)加拿大處理入侵物種的法律框架概述②
從憲法上來說，加拿大聯(lián)邦政府對于水生入侵物種的管轄權(quán)起源于聯(lián)邦管理漁業(yè)和航運(yùn)業(yè)的權(quán)力，以及“和平秩序與仁慈政府(peace order andgood government)”條款。加拿大政府應(yīng)對入侵物種問題最卓有成效的行動始于1995年的《加拿大生物多樣性戰(zhàn)略》�！都幽么髧乙吧镎摺愤M(jìn)一步完善了該戰(zhàn)略，明確指出任何非本地的物種都不能被引入加拿大的自然生態(tài)系統(tǒng)，并且只有在非常有限的情況下才允許將外來物種引人人工改良過的生態(tài)系統(tǒng)。
在聯(lián)邦層面，《漁業(yè)法》(Fisher：ies．Act)包含了保護(hù)和保存魚類和魚類棲息地的條款，它是最直接處理水生入侵物種事務(wù)的聯(lián)邦法律。它規(guī)定將活的魚類釋放到任何魚類棲息地中去和將活的魚類轉(zhuǎn)移到魚類飼養(yǎng)設(shè)施中去必須先獲得許可證，它還包含了一部處理活體誘餌事務(wù)的規(guī)章。進(jìn)口人工飼養(yǎng)的魚類和魚卵或者野生魚類同樣需要先獲得許可證。加拿大漁業(yè)和海洋部負(fù)責(zé)實(shí)施該法，但是由各省負(fù)責(zé)管理內(nèi)陸的漁業(yè)。加拿大漁業(yè)和海洋部已經(jīng)制定了一個(gè)《引進(jìn)和轉(zhuǎn)移水生生物體的國家政策草案》。該政策主要目的在于保護(hù)漁業(yè)資源的生產(chǎn)能力。同樣，它可能沒有綜合性地涵蓋所有有關(guān)水生入侵物種的事務(wù)。加拿大審計(jì)總署2000年發(fā)布的一份報(bào)告著重指出了根據(jù)《漁業(yè)法》聯(lián)邦政府該如何承擔(dān)它的立法責(zé)任，以保護(hù)野生太平洋鮭魚和它們的棲息地免受飼養(yǎng)的鮭魚，包括逃逸的飼養(yǎng)的大西洋鮭魚的影響。
加拿大《海運(yùn)法》第657．1條規(guī)定了聯(lián)邦政府部門發(fā)布壓艙水規(guī)章的權(quán)力，但是直到2001年聯(lián)邦政府都沒有發(fā)布這樣的規(guī)章。目前，加拿大漁業(yè)和海洋部正在執(zhí)行一個(gè)被稱為《五大湖地區(qū)壓艙水控制指南》的自愿指南。這些指南鼓勵(lì)在五大湖地區(qū)和哈得森灣(Hudson Bay)區(qū)域的船舶在開放的水體中交換近岸壓艙水，以減少向近岸生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)水生入侵物種的風(fēng)險(xiǎn)。溫哥華港以及不列顛哥倫比亞省的另外兩個(gè)港口已經(jīng)制定了法律來實(shí)施強(qiáng)制性的壓艙水交換機(jī)制。
其他相關(guān)的聯(lián)邦法律包括1999年的《加拿大環(huán)境保護(hù)法》(CanadianEnvironmental Protection Act，CEPA)以及《加拿大環(huán)境評價(jià)法》(CanadianEnvironmental Assessment Act，CEAA)。
加拿大環(huán)境部認(rèn)為外來物種，包括微生物，是《加拿大環(huán)境保護(hù)法》規(guī)制的新對象，因此它們也應(yīng)當(dāng)受到管制。根據(jù)這個(gè)解釋，任何想要向加拿大引入新的外來物種的人，都必須向主管的政府部門——加拿大衛(wèi)生部和加拿大環(huán)境部——提供充分的信息，以便它們能夠進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，以確定引進(jìn)該物種可能給人類健康與環(huán)境，包括生物多樣性在內(nèi)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。《加拿大環(huán)境保護(hù)法》還提供了一個(gè)在有意引進(jìn)新物種之前進(jìn)行聯(lián)邦評估的機(jī)會，評估的結(jié)果可能是禁止引進(jìn)，也可能是同意引進(jìn)或有條件地同意引進(jìn)�！都幽么蟓h(huán)境保護(hù)法》的要求可以以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)來適用，即可以要求對每一個(gè)單獨(dú)的生態(tài)系統(tǒng)都進(jìn)行單獨(dú)的通知和風(fēng)險(xiǎn)評估。環(huán)境部部長享有實(shí)施這些條款的自由裁量權(quán)。
根據(jù)《加拿大環(huán)境評價(jià)法》的規(guī)定，引進(jìn)一個(gè)外來物種可以被列入需要進(jìn)行環(huán)境評價(jià)的活動。事實(shí)上，在加拿大食品檢查局根據(jù)《動物健康法》(Health 0f Animals Act)許可引進(jìn)特定的動物時(shí)，已經(jīng)進(jìn)行過這樣的環(huán)境評價(jià)。這導(dǎo)致的結(jié)果是管制人員現(xiàn)在必須考慮不同層次上的環(huán)境因素，而在此之前他們只需考慮人類健康和保護(hù)某些具有商業(yè)重要性的動植物�！都幽么蟓h(huán)境評價(jià)法》還要求考慮累積效應(yīng)，在入侵物種的語境中，累積效應(yīng)是一個(gè)至關(guān)重要的概念。然而，該法并沒有明確指出在進(jìn)行環(huán)境評價(jià)時(shí)，入侵物種的威脅屬于環(huán)境影響。這就意味著在實(shí)踐中，除非在審查過程中確定了物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)，否則通過根據(jù)《加拿大環(huán)境評價(jià)法》進(jìn)行過評估的工程無意引進(jìn)入侵物種的問題并不能每次都得到解決。
《野生動植物保護(hù)和國際、省際貿(mào)易管制法》(wild Animal and PlantProtection and Regulation of International and Interprovincial‘Frade．Act．W AP—PRIITRA)規(guī)制國際和省際的野生生物貿(mào)易以保護(hù)加拿大的生態(tài)系統(tǒng)、野生動物和植物。它建立了一個(gè)協(xié)調(diào)動植物進(jìn)口的國家框架。目前，根據(jù)該法，只有很有限的幾個(gè)物種進(jìn)口到加拿大時(shí)需要先獲得許可證，本質(zhì)上使用的是“骯臟名錄”的方法。就省際運(yùn)輸而言，該法采用了省級規(guī)章的規(guī)定，而省級規(guī)章經(jīng)常排除了水生入侵物種，因?yàn)樗鼈円话阋?guī)定在漁業(yè)規(guī)章之中。加拿大各省對于水生入侵物種的管轄權(quán)主要起源于特定的入侵途徑或者受到影響的商業(yè)活動。各省享有管轄權(quán)的入侵途徑或商業(yè)活動包括旅游、觀賞水族貿(mào)易以及水產(chǎn)業(yè)。例如，1988年聯(lián)邦漁業(yè)和海洋部與不列顛哥倫比亞省簽訂的《水產(chǎn)業(yè)發(fā)展諒解備忘錄》，將管理和發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的首要責(zé)任分配給不列顛哥倫比亞省。當(dāng)然，對這些入侵途徑實(shí)施有效的預(yù)防、消除和控制措施需要各省之間進(jìn)行通力合作。
考慮到聯(lián)邦政府已經(jīng)把管理內(nèi)陸漁業(yè)的權(quán)力授予各省，因此各省之間進(jìn)行通力合作的重要性越來越明顯。一般情況下，各省享有處理向內(nèi)陸水體進(jìn)口、轉(zhuǎn)移和投放魚餌和魚類的管轄權(quán)。即使在海水中，水產(chǎn)業(yè)也由各省管理。省級立法中處理水產(chǎn)業(yè)問題的一般方法是要求進(jìn)行任何水產(chǎn)經(jīng)營都必須先獲得許可證。但是現(xiàn)在在立法中很少規(guī)定如何作出發(fā)布許可證的決定或者誰來承擔(dān)魚類逃逸的風(fēng)險(xiǎn)。此外，各省有關(guān)水產(chǎn)業(yè)中的魚餌和魚類繁殖的法律主要考慮這些活動的商業(yè)因素，而不是考慮對生物多樣性的潛在威脅。
摘自：汪勁著《抵御外來物種入侵:法律規(guī)制模式的比較與選擇-我國外來物種入侵防治立法研究/環(huán)境法學(xué)研究文庫》
