治理公路“三亂”的措施
(一)公路收費(fèi)設(shè)定權(quán)的控制
要治理公路“三亂”，必須加強(qiáng)對政府行為的法律控制。首先是收費(fèi)設(shè)定權(quán)的控制，這屬于行政立法權(quán)的范疇。
現(xiàn)在全國人大有關(guān)部門正在加緊起草《立法法》和《行政處罰法》，在這兩個法律草案中，對行政立法權(quán)的分工都有明確的規(guī)定，總的原則是立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)要有分工，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己不可為自己設(shè)定權(quán)力，立法權(quán)和行政權(quán)要分開；行政立法要征求利益相關(guān)人的意見；行政立法要加強(qiáng)透明度，讓群眾參與討論，立法程序要嚴(yán)格控制。對涉及《憲法》規(guī)定的公民基本的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，必須由權(quán)力機(jī)關(guān)即全國和省市兩級人大行使立法權(quán)；規(guī)章以下的規(guī)范性文件一般不得有全局性的罰款和收費(fèi)的設(shè)定權(quán)。這些都是國際上通行的“行政法治”的一些基本原則。
按照這些原則，公路收費(fèi)的設(shè)定權(quán)應(yīng)該進(jìn)行如下的控制：
1．按公路的管轄權(quán)和收費(fèi)的相對人范圍，并按設(shè)定行政處分權(quán)必須征求利益相關(guān)人意見的行政法治原則，在主要交通干線上設(shè)卡收費(fèi)必須經(jīng)相應(yīng)的人大常委會作為專項議案討論通過，方可實施。收費(fèi)方案應(yīng)事先公諸社會，征求運(yùn)輸公司、司機(jī)及其他相關(guān)人的意見。根據(jù)我國的國情，征求意見的范圍不可能太廣，人民代表是人民意見的代言人，因此人代會審議專項收費(fèi)議案就可以達(dá)到這一目的。
2．確定分級審批的原則。在國道線上設(shè)卡收費(fèi)要由全國人大常委會或者授權(quán)國務(wù)院職能部門審批，因為設(shè)卡雖在一省一市，但其收費(fèi)對象卻是全國性的，國道的所有權(quán)也是國家的，不能允許“地方割據(jù)”。同樣，在省內(nèi)主干線上設(shè)卡收費(fèi)要由省人大常委會專項議案審批，或者授權(quán)省政府審批。為了防
止授權(quán)過寬造成濫設(shè)關(guān)卡，省以下的各級政府不能授予收費(fèi)設(shè)定權(quán)，即使當(dāng)?shù)丶Y建成的道路，也不得自行決定費(fèi)。
3．確立論證調(diào)查和審計公告制度。對所有報請審批征收過橋費(fèi)、過洞費(fèi)、過路費(fèi)的申請，批準(zhǔn)設(shè)定的機(jī)關(guān)必須進(jìn)行調(diào)查論證。內(nèi)容包括應(yīng)否收費(fèi)、工程造價、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)預(yù)定時限、收費(fèi)用途等，在審議通過時向與會人員報告。在批準(zhǔn)收費(fèi)之后，對其收支狀況，每年年終要由主管機(jī)關(guān)或?qū)徲嫏C(jī)關(guān)進(jìn)行審計，并向全社會登報公告，讓繳費(fèi)人了解，讓人民群眾監(jiān)督。
4．實行收益核算、定期取消收費(fèi)制度。對各投資修橋建路的投資者，按誰投資誰受益的原則，應(yīng)事先訂立合同，允許其在收回成本之后，賺取一定的利潤。一旦這些預(yù)期的效益全部收回，即應(yīng)取消關(guān)卡，投入社會，免費(fèi)通行。無論是政府投資的，還是合作或者個人投資的，都不能無限期收費(fèi)。
通過這些措施，就可以管住公路“三亂”的源頭，也可以有力地制約地方主義和本位主義，防止陽奉陰違各行其是。
(二)解決公路“三亂”問題的執(zhí)行措施
規(guī)范了公路收費(fèi)的設(shè)定權(quán)，并不是就萬事大吉了�，F(xiàn)在我們已習(xí)慣于“為解決某一問題就立一個什么法”，其實這至多只解決了問題的一半。更重要的是使法律規(guī)定在現(xiàn)實中得以實現(xiàn)。
要真正治理全國范圍的公路“三亂”問題，必須要中央下決心，全國統(tǒng)一行動。第一，要確定一個清理的最后期限，留出數(shù)月的報批期間，全國所有的公路設(shè)卡都要按批準(zhǔn)權(quán)限報批，經(jīng)審查不應(yīng)收費(fèi)的，或?qū)嶋H投資和利潤均已收回的，立即撤銷收費(fèi)，拆除關(guān)卡，免費(fèi)通行。第二，嚴(yán)格管理監(jiān)督，查處亂設(shè)卡亂收費(fèi)行為。對不經(jīng)中央和省兩級批準(zhǔn)擅自設(shè)卡收費(fèi)的，責(zé)令立即取消，并處以嚴(yán)厲處罰。對決定收費(fèi)的行政主管，追究個人的行政責(zé)任。第三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，對群眾投訴，上級政府要及時反應(yīng)，取信于民，及時查處后公之于眾。第四，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，主要是要防止政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的不正之風(fēng)，在成本核算、實際收支審計中弄虛作假，搞上有政策下有對策，延長收費(fèi)時間。第五，嚴(yán)厲整頓公路治安，對那些政府行為以外的設(shè)卡敲詐、車匪路霸行為要嚴(yán)厲打擊，清潔路況。在公路上設(shè)卡收費(fèi)的交通監(jiān)理力量應(yīng)反過來成為維護(hù)公路暢通的隊伍。只要把政府行為這一塊規(guī)范好了，其他的“三亂”就會迎刃而解。
這些工作，各省市礙于地方利益不會單獨(dú)采取行動。即使采取了效果也不一定好，因此必須由全國人大和國務(wù)院才可能辦到。最好的辦法是全國人大常委會對這個問題專門作出決定，規(guī)范這方面的行為，一旦這樣做了，可以馬上見效。公路“三亂”行為看似小事，實際上不但直接影響市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，而且是一個關(guān)系到黨群關(guān)系、影響到社會安定的全局性問題。在我們剛開始市場經(jīng)濟(jì)實踐的粗放階段，越早對這種現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范越有利。全國人大以前的決定大多偏重于刑法領(lǐng)域，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，對民商法、行政法領(lǐng)域的一些全局性問題及時作出一些決定，將會直接推動我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。
附：
對收取過橋費(fèi)、過洞費(fèi)、過路費(fèi)進(jìn)行依法管理的建議①全國人大法工委：
“若要富，先修路�！苯陙黼S著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了長足的發(fā)展。各地采取“預(yù)期投資、事后收費(fèi)、以路養(yǎng)路”的方式大力修橋筑路，確實解決了急需發(fā)展交通又苦于資金緊缺的矛盾，尤其在東南沿海省份，這一基建模式已被廣泛采用，幾乎各省、市、縣都在搞。
但是，由于各地聚財?shù)男枰偷胤街髁x的影響，這種以路養(yǎng)路的方式正在變味，逐漸演變成了一種新的亂收費(fèi)的保護(hù)傘，實際上已經(jīng)造成了全局性的“行路難”，不但嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)所迫切需要的“貨暢其流”和人為地加劇了交通堵塞，還造成了不少地方司機(jī)罷運(yùn)鬧事等社會不安定事件。嚴(yán)重的地方還發(fā)展成層層仿效，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)卡林立，農(nóng)民在村前挖坑鋪板收費(fèi)的怪事。我最近和同事為調(diào)查經(jīng)濟(jì)犯罪緩刑問題在浙江本省四個地區(qū)內(nèi)跑了10天，為考察少年刑事審判又去江蘇上海跑了10天，乘坐的都是本單位的車子，親身見聞，尤感這個問題的嚴(yán)重性。20天行程中被攔路收費(fèi)30余次，少則3元，多則8元，還有好幾次是因車上掛了警燈免收放行的。政法機(jī)關(guān)的小車尚且如此，一般群眾的大貨車負(fù)擔(dān)之重可見一斑。上海地區(qū)有不少收費(fèi)站還加收“保險費(fèi)”，出上海楓涇到嘉興的出口處，還被收了8元費(fèi)用。
造成這種局面的原因除了經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動外，行政機(jī)關(guān)收費(fèi)權(quán)的設(shè)定不受制約是關(guān)鍵所在。各地割地為王，說收就收，收多長時間可以不受限制，收費(fèi)狀況可以不受審計，用途可以不向社會公開，成本和收益可以長期不進(jìn)行核算。有的人甚至錯誤地認(rèn)為政府收費(fèi)是為了公益，收多長時間都可以不受限制。再說國道線上關(guān)卡林立，我不收別地在收，不收反而吃虧，為了當(dāng)?shù)乩鏄返檬障氯�。杭州錢塘江大橋是解放前造的，位于國道線上，從1987年開始收費(fèi)已收了七八年，當(dāng)時說是為了造錢江二橋，現(xiàn)在二橋已通車兩年多，老橋收費(fèi)依然如故。溫州甌江大橋是1985年通車的，當(dāng)年收費(fèi)，至今已有10個年頭，大橋投資早已收回，但收費(fèi)依然，票價反而漲了一倍多。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也非�；靵y，有的高速公路幾十公里只收3元，有的二級公路幾公里也收5元。各地各吹各的號，各唱各的調(diào)，一切由當(dāng)?shù)卣l(fā)個文件說了算。
這個問題現(xiàn)在不但沒有引起政府部門應(yīng)有的注意，各地還樂此不疲作為經(jīng)驗競相仿效。我認(rèn)為，以路養(yǎng)路的方式是符合我國現(xiàn)階段國情的，應(yīng)該提倡，但對收費(fèi)必須按行政法治的原則，進(jìn)行依法管理。具體建議如下：
1．按設(shè)定行政處分權(quán)必須征求利益相關(guān)人意見的行政法治原則，在主要交通干線上設(shè)卡收費(fèi)必須經(jīng)相應(yīng)的人大常委會作為專項議案討論通過，方可實施。收費(fèi)方案應(yīng)事先公諸社會，征求運(yùn)輸公司、司機(jī)及其他相關(guān)人的意見。
2．確定分級審批的原則。在國道線上設(shè)卡收費(fèi)要由全國人大或者國務(wù)院職能部門審批，因為卡雖在一省一市，但其收費(fèi)對象卻是全國性的，國道的所有權(quán)也是國家的，不能允許“地方割據(jù)”。同樣，省內(nèi)主干線要由省政府審批，不能由各市、縣自行其是。
3．確立審計公告制度。對所有過橋費(fèi)、過洞費(fèi)、過路費(fèi)的收支狀況，每年年終要由審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計，并向全社會登報公告，讓繳費(fèi)人了解，讓人民群眾監(jiān)督。
4．實行收益核算、定期取消收費(fèi)制度。對各投資修橋建路的投資者，按誰投資誰受益的原則，應(yīng)事先訂立合同，允許其在收回成本之后，賺取一定的利潤。一旦這些全部收回，即應(yīng)取消關(guān)卡，投入社會，免費(fèi)通行。無論是政府投資的，還是合作或者個人投資的，都不能無限期收費(fèi)。
5．嚴(yán)格管理監(jiān)督，查處亂設(shè)卡亂收費(fèi)行為。對不經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)卡收費(fèi)的，責(zé)令立即取消，并處以嚴(yán)厲處罰。
這步工作，各省市礙于地方利益不會單獨(dú)采取行動，即使采取了效果也不一定好，因此必須由全國人大和國務(wù)院才可能辦到。建議人大常委會對這個問題專門作出決定，規(guī)范這方面的行為，一旦這樣做了，可以馬上見效。全國人大以前的決定大多偏重于刑法領(lǐng)域，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，對民商法、行政法領(lǐng)域的一些全局性問題及時作出一些決定，將會直接推動我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。以上淺見，僅供參考。
浙江省高級人民法院研究室
陳有西
1995年3月5日
摘自：陳有西著《變革時代的法律秩序:當(dāng)代中國重大立法司法問題探討》
