輔助性原則對(duì)中國(guó)行政體制改革提出的要求

如果按照本文的分析，將輔助性原則作為中國(guó)行政體制改革的理論基礎(chǔ)，那么輔助性原則將對(duì)中國(guó)的行政體制改革提出如下幾項(xiàng)要求。

1．樹(shù)立尊重個(gè)人理性的觀念

觀念的改變是中國(guó)行政體制改革的先導(dǎo)，只有樹(shù)立了正確的觀念，中國(guó)的行政體制改革才可能取得成功。輔助性原則繼承了自由主義的思想傳統(tǒng)，以尊重個(gè)人理性為前提，要求在啟動(dòng)行政體制改革之前，必須先樹(shù)立尊重個(gè)人理性的觀念。否則，個(gè)人的能力得不到應(yīng)有的尊重，那些本屬于個(gè)人有能力解決的事務(wù)不能從國(guó)家手中放心的轉(zhuǎn)移給個(gè)人手，國(guó)家的職能就不可能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。而實(shí)際上，始于1978年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革就是以尊重個(gè)人的經(jīng)濟(jì)理性、解放對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)束縛為前提的，這些年來(lái)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的成功實(shí)踐有力地證明了尊重個(gè)人理性的正確性。在行政體制改革中借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)當(dāng)屬必要。

2．以輔助性原則作為確定國(guó)家職能范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)

前已述及，當(dāng)下中國(guó)對(duì)國(guó)家職能范圍的權(quán)威認(rèn)識(shí)是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。這16個(gè)字大致上揭示了國(guó)家職能的范圍，但是在什么情形下才需要國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和提供公共服務(wù)呢?現(xiàn)有的權(quán)威認(rèn)識(shí)缺乏可操作性，無(wú)法回答這個(gè)問(wèn)題。在實(shí)踐中確定個(gè)人和國(guó)家的疆界、國(guó)家與地方的分野時(shí)，還需要利用輔助性原則。輔助性原則首先關(guān)注的是國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系問(wèn)題，因此我們可以將輔助性原則作為確定國(guó)家職能范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)。輔助性原則為國(guó)家與個(gè)人之間確定了一個(gè)界限，即國(guó)家作用的范圍只限于個(gè)人沒(méi)有能力解決的事情。凡是個(gè)人能夠自行解決的事情，國(guó)家都不應(yīng)該干預(yù)。國(guó)家只做個(gè)人做不到的事情。借助于輔助性原則，可以判斷什么時(shí)候需要國(guó)家出面來(lái)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的職能。

3．以輔助性原則作為劃分中央與地方職能的基本標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《憲法》第3條第4款規(guī)定了中央與地方的關(guān)系，即：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”憲法的該條規(guī)定反映了我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式下，中央的優(yōu)越性和地方相對(duì)于中央的從屬性。但是我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，單一制表明的僅僅是中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)，并不是中央包攬地方的事務(wù)。地方事務(wù)肯定還是地方最有積極性和能動(dòng)性，應(yīng)該給予地方充足的空間來(lái)發(fā)揮其處理地方事務(wù)的優(yōu)勢(shì)。雖然西方各國(guó)的地方自治制度在我國(guó)現(xiàn)行憲法架構(gòu)內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)，但是輔助性原則所確立的中央與地方的職能劃分準(zhǔn)則卻可以為我所用。在將來(lái)的中央與地方職能配置改革中完全可以遵循輔助性原則的要求，把地方有能力做好的事情交給地方做，盡可能的下放權(quán)力給地方，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。

4．非政府公共組織可以承擔(dān)更多的公共職能

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，雖然許多非政府公共組織陸續(xù)承擔(dān)了一些公共職能，但是總體而言，中國(guó)非政府公共組織目前仍處在初步發(fā)展階段，大量可以向非政府公共組織轉(zhuǎn)移的公共職能還牢牢地控制在國(guó)家機(jī)關(guān)手中。按照輔助性原則，非政府公共組織有能力履行的公共職能可以考慮由非政府公共組織來(lái)履行，非政府公共組織不宜履行或者無(wú)力履行的公共職能才由國(guó)家來(lái)履行。所以，在新一輪的行政體制改革中，我們可能看到更多的公共職能從國(guó)家機(jī)關(guān)手中轉(zhuǎn)移到非政府公共組織手中。

5．行政組織的規(guī)模應(yīng)當(dāng)與國(guó)家職能狀況相適應(yīng)

當(dāng)國(guó)家承擔(dān)某些公共職能準(zhǔn)備介入社會(huì)生活時(shí)，須首先設(shè)立相應(yīng)的組織來(lái)履行這些公共職能。也就是說(shuō)，先有公共職能，后有行政組織，公共職能決定了行政組織的存在和狀況。其中，政府職能的多少將決定行政組織的規(guī)模，有多少政府職能就應(yīng)當(dāng)有多大的政府規(guī)模。

二十多年來(lái)，我們已經(jīng)進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革。但是每次改革都無(wú)法擺脫“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。之所以如此，一個(gè)重要的原因是我們一直存在“小政府、大社會(huì)”這樣一個(gè)誤解。從根源上講，“小政府、大社會(huì)”的觀念是西方自由資本主義時(shí)期的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的政府愈小愈好，愈少干預(yù)愈好。以美國(guó)為例，建國(guó)之初，政府部門(mén)就三四個(gè)部，公務(wù)員只有五六千人，可以說(shuō)是名副其實(shí)的小政府。但是，當(dāng)代社會(huì)繁多的政府職能已經(jīng)造就了今天美國(guó)政府龐大的規(guī)模。①因此，小政府的觀念已經(jīng)不符合西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)輔助性原則，雖然個(gè)人享有優(yōu)先于國(guó)家解決事務(wù)的權(quán)利，但是輔助性原則同時(shí)承認(rèn)，對(duì)于個(gè)人無(wú)力解決的事務(wù)國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)不可推卸的責(zé)任，運(yùn)用國(guó)家的力量來(lái)幫助個(gè)人解決。這就表明，只要是個(gè)人無(wú)力解決的事務(wù)，除了可由非政府公共組織來(lái)承擔(dān)的一部分以外，其余的都應(yīng)該由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。個(gè)人有多少不能解決的事務(wù)，國(guó)家就可能承擔(dān)多少事務(wù)，國(guó)家的職能范圍隨著個(gè)人無(wú)力解決的事務(wù)的增加而擴(kuò)大。在今日之中國(guó)，一方面國(guó)家確實(shí)承擔(dān)了許多應(yīng)當(dāng)由個(gè)人來(lái)解決的事務(wù)，但是另一方面我們不能不看到，也確實(shí)有許多個(gè)人無(wú)力解決的事務(wù)需要國(guó)家來(lái)承擔(dān)。當(dāng)國(guó)家來(lái)承擔(dān)這些事務(wù)時(shí)，必然要配備相應(yīng)的行政組織。試圖既想要國(guó)家管事情，又不讓國(guó)家設(shè)置與其職能狀況相適應(yīng)的規(guī)模適度的行政組織，是完全不切實(shí)際的。這其實(shí)就是二十多年來(lái)機(jī)構(gòu)改革只注重一味地裁減機(jī)構(gòu)和人員而忽視政府職能的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致一次又一次的失敗結(jié)局的重要原因。一言以蔽之，按照輔助性原則，我們要建立的不是小政府，而是與國(guó)家的職能狀況相適應(yīng)

　　摘自：劉幸著《政府管制的行政法解讀/公法與政府管制叢書(shū)》