中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法

　 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是調(diào)整上級政府為均衡財(cái)力狀況，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控，將所掌握的一部分財(cái)力轉(zhuǎn)移給下級政府支配、使用過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是中國財(cái)政法的重要部門法。深化財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)是進(jìn)一步完善中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的改革與完善是其中重要的一環(huán)。我們首先來探討一下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)，然后運(yùn)用財(cái)政法定主義來審視一下我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法存在的問題，最后對完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法提出若干建議。

(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)代國家政府間財(cái)政運(yùn)作的主要形式之一，其規(guī)模越來越大，甚至已經(jīng)成為中央政府財(cái)政支付的主要形式。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生及其迅猛發(fā)展是具有深刻的理論基礎(chǔ)的。

　1．分級公共產(chǎn)品理論

　 薩繆爾森在其論文《公共支出的純理論》中給出了公共產(chǎn)品的嚴(yán)格定義：純粹的公共產(chǎn)品是指這樣的物品，即每個(gè)個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對該物品的消費(fèi)的減少，其有兩個(gè)基本特征：一為非排他性，二為非競爭性。①依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性程度的不同，公共產(chǎn)品一般分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩種。由于公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非排他性和非競爭性，市場提供公共產(chǎn)品難免發(fā)生“搭便車”的現(xiàn)象，因此，公共產(chǎn)品往往通過稅收和預(yù)算來提供。②根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍和外溢程度的不同，可以把公共產(chǎn)品分為全國性公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品以及介于二者之間的準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品。政府提供公共產(chǎn)品與市場提供私人產(chǎn)品具有很多類似之處，一般也遵循成本受益相等的原則，因此，全國性公共產(chǎn)品適宜由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品適宜由地方政府提供，準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品則適宜由中央政府和地方政府聯(lián)合提供。

公共產(chǎn)品層級的劃分往往是理論上的，現(xiàn)實(shí)中的公共產(chǎn)品，除了非常典型的以外，往往難以完全歸入某個(gè)種類，因此，一般難以嚴(yán)格按照這一理論來劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)職責(zé)，由此導(dǎo)致各級政府提供的公共產(chǎn)品的受益范圍往往局限于本級政府管轄的范圍。根據(jù)成本受益相等的原則，享受到某公共產(chǎn)品利益的政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分成本，由此導(dǎo)致政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對于準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的提供，一般是由中央政府出資委托地方政府提供，由此導(dǎo)致中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　 2．財(cái)政宏觀調(diào)控理論

　 20世紀(jì)30年代資本主義世界的大危機(jī)，使得在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中占主流地位60多年的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由放任經(jīng)濟(jì)政策無法應(yīng)對，以美國為代表的西方國家紛紛改而采用凱恩斯的國家干預(yù)主義政策，財(cái)政宏觀調(diào)控理論也由此產(chǎn)生。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和可持續(xù)以及收入分配的公平。③為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，中央政府需要集中全國大部分財(cái)政收入，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及收入分配的公平。

　 3．分權(quán)與制衡理論

　 制衡的觀念是在英國憲政發(fā)展的過程中于17世紀(jì)逐漸形成的，而分權(quán)的觀念則是在英國憲政發(fā)展的基礎(chǔ)上由孟德斯鳩在18世紀(jì)提出來的。④美國的憲政實(shí)踐則將分權(quán)與制衡的觀念合二為一，發(fā)展出了聯(lián)邦制憲政國家。在國家的不同部門以及上下級政府之間的分權(quán)與制衡的過程中，財(cái)政是一個(gè)非常重要的手段。立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)的最有效手段是通過預(yù)算控制政府的“錢袋子”，①而司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要前提是司法機(jī)關(guān)的財(cái)政獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。中央政府通過集中全國大部分財(cái)政收人并進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以在很大程度上控制地方政府，特別是在聯(lián)邦制國家中，由于中央政府不能直接控制地方政府，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是中央政府與地方政府協(xié)商的一個(gè)重要法寶。②

(二)中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的主要問題

國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法所遵循的一個(gè)基本原則是財(cái)政法定主義，即通過憲法和基本法律來規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)。按照財(cái)政法定主義的精神，我們可以簡要分析一下中國目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法。從嚴(yán)格意義上講，中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來的�，F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要規(guī)范性文件是財(cái)政部先后頒發(fā)的《2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》、《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》(以下簡稱《辦法》)。中國過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡問題。目前，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法存在的主要問題如下：

1．政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清

事權(quán)是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財(cái)權(quán)是各級政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。目前，在上下級政府之間，很多事項(xiàng)難以區(qū)分清楚，許多本應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，卻由中央政府承擔(dān)，而許多本應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，卻推給地方財(cái)政。上下級政府之間事權(quán)劃分和財(cái)政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項(xiàng)，在一處由上級政府承擔(dān)，在另一處則由下級政府承擔(dān)，在一時(shí)由上級政府承擔(dān)，在另一時(shí)則下放地方政府承擔(dān)，它們之間區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)很模糊，或者根本沒有標(biāo)準(zhǔn)可循。這種事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂，導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，很難對其進(jìn)行績效審計(jì)和考核，由此導(dǎo)致了財(cái)政支出整體效益的低下。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財(cái)政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。同時(shí)，對省、市、縣分別有哪些財(cái)權(quán)，應(yīng)對哪些事情負(fù)責(zé)，規(guī)定還不夠明確，各級政府之間扯皮很多。

2．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)

中國地區(qū)間財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移是通過中央政府集中收入再分配的方式實(shí)現(xiàn)的。但是，由于這種橫向轉(zhuǎn)移的過程是與中央政府直接增加可用財(cái)力相向而行的，因而對中央增加的財(cái)力是用于中央本身開支，還是用于補(bǔ)助某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，在認(rèn)識上難免不一致。另外，在財(cái)力轉(zhuǎn)移上，也沒有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么根據(jù)主觀判斷，而不是依法根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來分配。②

　 3．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決
　　
　 中國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度保留了原有體制資金雙向轉(zhuǎn)移模式，即仍然存在資金由下級財(cái)政向上級流動(dòng)現(xiàn)象，不利于提高財(cái)政資金的使用效率，增大了財(cái)政部門的工作量，也不利于中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，它將原有的財(cái)力不均問題帶人分稅制財(cái)政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題依然未能解決，不能充分體現(xiàn)財(cái)政均衡的原則。中央對地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，與中央與地方事權(quán)劃分的原則不相適應(yīng)。此外，財(cái)政補(bǔ)助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補(bǔ)助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付種類很多，補(bǔ)助對象涉及各行各業(yè)，但各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。

　 4．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性
　
　縱觀各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。①而中國現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是《辦法》，該《辦法》屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會(huì)導(dǎo)致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴(yán)重制約著中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。由此可見，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，不僅形式上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須由立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定(如財(cái)政權(quán)力法定、財(cái)政義務(wù)法定、財(cái)政程序法定、財(cái)政責(zé)任法定)的要求難以滿足，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治實(shí)體價(jià)值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國目前民主和憲政建設(shè)的滯后同樣難以完全實(shí)現(xiàn)。

　　摘自：劉劍文著《走向財(cái)稅法治:信念與追求》