罪犯權(quán)利的行政救濟(jì)
實(shí)踐中，監(jiān)獄在進(jìn)行獄政管理時(shí)涉及相對(duì)人權(quán)利受侵犯的行為有以下幾種：作為減刑、假釋重要依據(jù)的日常考核、計(jì)分考核等，行政獎(jiǎng)勵(lì)，行政處罰以及其他獄政管理違法行為。對(duì)罪犯權(quán)利的行政救濟(jì)無外乎有以下幾種途徑：提起申訴或控告，申請(qǐng)行政復(fù)議。但我國現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)罪犯權(quán)利的救濟(jì)途徑基本上千篇一律，提起申訴或控告。至于向誰提起，由誰作出決定，作出決定的期限，哪些事項(xiàng)可以提起等等問題，都沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定。例如，江蘇省監(jiān)獄系統(tǒng)獄政公開內(nèi)容中規(guī)定：“罪犯對(duì)加、扣分有不同意見，可以向監(jiān)獄提出申辯，負(fù)責(zé)考核工作的干警應(yīng)認(rèn)真復(fù)查，并及時(shí)給予明確答復(fù)�！睆V東省監(jiān)獄系統(tǒng)獄務(wù)公開內(nèi)容中規(guī)定：“罪犯對(duì)獎(jiǎng)懲不服，可以在宣告獎(jiǎng)懲之日起10天內(nèi)向上一級(jí)部門提出書面復(fù)議。審批部門自收到復(fù)議之日起10天內(nèi)應(yīng)認(rèn)真復(fù)查，并作出復(fù)議決定�！闭憬”O(jiān)獄系統(tǒng)獄務(wù)公開內(nèi)容和辦事程序中規(guī)定：“如罪犯對(duì)加、扣分不服的，允許其在知道加、扣分之日后的三日內(nèi)向考核組提出申辯，考核組應(yīng)在接到申辯后的五日內(nèi)作出明確答復(fù)�！庇械闹苯臃Q復(fù)議，有的只是說申辯。這既說明了救濟(jì)的單一性，也說明了救濟(jì)的不統(tǒng)一性。我們應(yīng)當(dāng)建立一整套行政救濟(jì)制度，對(duì)獄政管理不同的內(nèi)容采用不同的救濟(jì)方式，建立多種救濟(jì)途徑，以切實(shí)保護(hù)罪犯的基本權(quán)利。
1．建立健全罪犯訴冤制度。訴冤，從文義解釋看，是指傾訴冤屈。罪犯訴冤制度是指罪犯可以就監(jiān)獄管理過程中侵犯其合法權(quán)益的行為，向監(jiān)獄內(nèi)部有關(guān)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)控告和抱怨的一項(xiàng)制度。這是一種監(jiān)獄內(nèi)部糾正和消化的辦法。比如殘酷的和非正常的懲罰、不合理的搜查和沒收、處理問題時(shí)沒有遵循應(yīng)有的適當(dāng)程序和平等保護(hù)、錯(cuò)誤處理的申訴和控告，以及涉及言論自由、隱私、宗教活動(dòng)等行為，罪犯都可以通過訴冤制度來維護(hù)自身的合法權(quán)益。有關(guān)罪犯訴冤的程序，可作如下考慮：首先，監(jiān)獄內(nèi)應(yīng)設(shè)立一個(gè)專門處理罪犯控告和抱怨的機(jī)構(gòu)，而且要有專職的人員負(fù)責(zé)。其次，對(duì)于罪犯提起的方式，為防止監(jiān)獄干警扣壓抱怨和控告，可以向?qū)Ｂ毴藛T直接報(bào)告。再次，對(duì)罪犯的控告和抱怨的書面答復(fù)時(shí)間進(jìn)行規(guī)定，這可以結(jié)合監(jiān)獄管理的一些法律法規(guī)給出一個(gè)合理的答復(fù)時(shí)間，但對(duì)于一些緊急情況，例如因超過一定的時(shí)間所造成的耽擱會(huì)導(dǎo)致罪犯的傷害等情況，對(duì)抱怨的迅速反應(yīng)應(yīng)規(guī)定一些特別的程序。最后，還應(yīng)規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。
2．建立對(duì)監(jiān)獄管理的巡視制度。巡視制度是指定期視察監(jiān)獄，聽取和解決罪犯對(duì)服刑中遇到的不公平待遇、錯(cuò)誤處理的申訴和控告。巡視制度可以通過兩種形式實(shí)現(xiàn)，一個(gè)是專員形式，一個(gè)是委員會(huì)形式。
(1)巡視專員形式。建立我國大陸的巡視專員制度可以借鑒香港的“申訴專員公署”制度。香港于1988年制定《申訴專員條例》，授權(quán)申訴專員就公眾對(duì)政府行政部門，以及其他市民日常生活有直接影響的指定公共機(jī)構(gòu)在行政上的行動(dòng)的不滿，進(jìn)行調(diào)查及作出報(bào)告。為方便申訴專員執(zhí)行工作，該條例賦予申訴專員調(diào)查權(quán)力范圍甚廣，這些權(quán)力包括傳召證人及要求他們提供須宣誓證明屬實(shí)的資料。此外，申訴專員亦可進(jìn)入在其職權(quán)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)所管理的任何處所、視察該處所，該條例容許申訴專員以不披露個(gè)案所涉人士身份的方式公布調(diào)查報(bào)告。后分別于1994．年、1996年對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，擴(kuò)大了申訴專員公署的職權(quán)范圍，賦予其更大酌情權(quán)，以便其履行職責(zé)。修改后的條例規(guī)定，市民可以直接向申訴專員提出申訴，倘若申訴專員認(rèn)為任何人可能因行政失當(dāng)而遭受不公平待遇，他亦有權(quán)主動(dòng)展開調(diào)查，即進(jìn)行直接調(diào)查。在完成調(diào)查后，申訴專員必須向所涉機(jī)構(gòu)行政首長報(bào)告調(diào)查所得結(jié)果。此外，申訴專員亦可在報(bào)告中提出其意見及理由，以及說明他認(rèn)為須采用的補(bǔ)救辦法和提出建議的陳述。申訴專員如認(rèn)為曾有嚴(yán)重的不當(dāng)或不公平事件發(fā)生，可以向行政長官報(bào)告，述明其理由及意見。根據(jù)法例規(guī)定，申訴專員必須把該報(bào)告提交立法機(jī)關(guān)審閱。此外，申訴專員如認(rèn)為其提出的任何建議未獲充分采取行動(dòng)，亦有權(quán)直接向行政長官報(bào)告。1996年申訴專員公署共收到60余封囚犯的投訴，1997年共收到200余封囚犯的投訴。1998年申訴專員公署還對(duì)懲教署的內(nèi)部投訴機(jī)制進(jìn)行專門調(diào)查研究�？梢娚暝V專員公署對(duì)罪犯的權(quán)利的保護(hù)起到了重要的作用。
(2)巡視委員會(huì)形式。這一點(diǎn)我們可以借鑒香港的“巡獄太平紳士委員會(huì)”。香港目前共有25間懲教所院，其中，有5間低度設(shè)防、13間中度設(shè)防、6間高度設(shè)防監(jiān)獄，另外還有1間越南船民羈押中心。根據(jù)香港特區(qū)《監(jiān)獄條例》、《感化院條例》、《勞教中心條例》等法例、附屬條例的規(guī)定，每間懲教院所由兩名太平紳士前往巡視，根據(jù)懲教院所種類不同，每星期或每個(gè)月巡查一次。《監(jiān)獄條例》第23條規(guī)定：①為巡視監(jiān)獄和巡視由署長所控制的其他院所，行政長官須委任太平紳士，人數(shù)按其認(rèn)為需要而定；及可委任適當(dāng)人選出任巡獄委員會(huì)成員。②巡獄太平紳士及巡獄委員會(huì)須執(zhí)行根據(jù)第25條下訂立的規(guī)則訂明的職責(zé)，以及行使其規(guī)則內(nèi)所訂明的權(quán)力�！陡谢簵l例》第15條規(guī)定：①獲如此委任的人和高等法院法官、區(qū)域法院法官、行政會(huì)議或立法會(huì)議員或裁判官，均可于任何時(shí)候進(jìn)入任何感化院，并可在感化院內(nèi)進(jìn)行其覺得必需的查訊或?qū)彶�，和作出行政長官所要求的報(bào)告。②任何主管，如于任何時(shí)候拒絕任何巡視人、高等法院法官、區(qū)域法院法官、行政會(huì)議或立法會(huì)議員或裁判官進(jìn)入感化院，或?qū)ζ渥魅魏巫钃匣蚍恋K，一經(jīng)循簡易程序定罪，可處罰款$50�！秳诮讨行臈l例》第9條規(guī)定：①行政長官可委任巡視人，以巡視勞教中心。②任何勞教中心須每月最少有2名巡視人共同巡視一次。③巡視人須行使及執(zhí)行《監(jiān)獄條例》賦予巡獄太平紳士及巡獄委員會(huì)的權(quán)力及職責(zé)。
根據(jù)《罪犯感化規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，太平紳士及巡獄委員會(huì)的職責(zé)包括一般職責(zé)和特別職責(zé)。一般職責(zé)指《罪犯感化規(guī)則》第41條規(guī)定的：①巡院太平紳士每次巡視核準(zhǔn)院舍完畢后，須在核準(zhǔn)院舍所備存的簿冊(cè)上記錄以下事項(xiàng)：a．太平紳士巡視的日期及時(shí)間；b．關(guān)于該院舍或任何入住其內(nèi)者的一般或特別意見，而該意見是太平紳士希望記錄在案者；c．任何建議。②每次巡視后，該簿冊(cè)須經(jīng)由署長呈交政務(wù)司司長。巡院太平紳士特別職責(zé)包括：a．巡院太平紳士須聆聽居住在核準(zhǔn)院舍的受感化者意欲向其提出的任何申訴，并就申訴進(jìn)行調(diào)查。b．巡院太平紳士如獲悉任何與核準(zhǔn)院舍有關(guān)的弊端，須確保署長盡快知悉該等弊端。c．巡院太平紳士須與署長合作，提高其巡視的核準(zhǔn)院舍的有效管理及良好紀(jì)律，并須就行政長官所轉(zhuǎn)介的事宜進(jìn)行特別查訊。d．巡院太平紳士須檢查其巡視的核準(zhǔn)院舍住院者的膳食，如認(rèn)為院舍供應(yīng)的食物不符合所根據(jù)的核準(zhǔn)膳食營養(yǎng)單，則須將有關(guān)情況記錄在簿冊(cè)內(nèi)，并確保署長盡快知悉此事，而署長則須隨即采取必需的步驟，以按照或盡量按照膳食營養(yǎng)單提供食物。e．巡院太平紳士可查閱其巡視的每間核準(zhǔn)院舍的所有或任何簿冊(cè)。f．巡院太平紳士須協(xié)助署長，就核準(zhǔn)院舍住院者的康樂或訓(xùn)練事宜，尤其就他們獲釋離開院舍后的就業(yè)事宜，提供意見及建議。g．巡院太
平紳士可在署長批準(zhǔn)下，在任何核準(zhǔn)院舍籌辦講座及演說，但該等講座及演說不得抵觸院舍的紀(jì)律規(guī)定，并且須旨在改善住院者的品德。h．巡院太平紳士須履行行政長官所指派的其他職責(zé)。
3．建立完善的監(jiān)獄行政復(fù)議制度。我國把獄政管理行為看作是司法行為的定性，使得監(jiān)獄制度同樣排斥罪犯對(duì)監(jiān)獄的行政復(fù)議機(jī)制，而行政復(fù)議恰恰是罪犯最重要的行政救濟(jì)方式。因此應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議制度引入監(jiān)獄。《監(jiān)獄法》第58條規(guī)定：“罪犯有下列破壞監(jiān)管秩序情形之一，監(jiān)獄可以給予警告、記過或者禁閉……”這里，列出的所謂警告、記過或者禁閉，是行政處分還是行政處罰呢?歸于行政處分顯然是不合法的，因?yàn)樾姓幏质菄倚姓䴔C(jī)關(guān)對(duì)其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施，罪犯當(dāng)然不具有國家公務(wù)員的主體資格。那么是否可以算作行政處罰呢?我國《行政訴訟法》和《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類和形式中，不包括記過。記過是行政處分的一種，警告是行政處罰形式中聲譽(yù)罰的一種，禁閉也未列入我國行政處罰的罰種。從監(jiān)獄對(duì)罪犯適用行政處罰的具體執(zhí)行方式、內(nèi)容上看，實(shí)質(zhì)上接近于人身自由罰。因此，可以視為一種行政處罰。由于罪犯不具有國家公務(wù)員的主體資格，不能適用行政處分，所以《監(jiān)獄法》前款規(guī)定的只能是行政處罰。行政處罰按照內(nèi)容可以分為四類：(1)人身自由罰：①行政拘留；②勞動(dòng)教養(yǎng)。(2)行為罰：①責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；②吊銷、暫扣許可證、執(zhí)照；③科以相對(duì)方某種作為的義務(wù)。(3)財(cái)產(chǎn)罰：①罰款；②沒收財(cái)物(非法所得，非法財(cái)物)；③責(zé)令金錢、物質(zhì)賠償。(4)聲譽(yù)罰：①警告；②通報(bào)批評(píng)。以上四類10種行政處罰中，行政拘留，勞動(dòng)教養(yǎng)，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，吊銷、暫扣許可證、執(zhí)照，通報(bào)批評(píng)這五種不適用于罪犯，其他五種可以適用。③罪犯對(duì)于這五種行政處罰有異議均可以提起行政復(fù)議。
摘自：趙運(yùn)恒著《罪犯權(quán)利保障論/法學(xué)學(xué)術(shù)》
