關于我國檢察機關提起行政訴訟的爭論
在我國，盡管找不到檢察機關提起行政訴訟的直接法律依據，但作為理論探討，學術界對此還是給予了廣泛關注。在20世紀80年代，對于檢察機關是否有必要提起行政訴訟，有許多學者給予了肯定，這其中可以分為兩種觀點。③第一種觀點認為，為了更好地、全面地行使法律監(jiān)督權，以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，人民檢察院應當參與行政訴訟，而檢察機關提起行政訴訟便是其中的方式之一。該觀點認為，檢察機關提起行政訴訟是由其自身的性質和任務決定的，主要發(fā)生在行政起訴機制受到阻卻的情況下，從我國的實際情況來看，主要表現為一些重大行政侵權行為發(fā)生以后，由于無人起訴或者當事人不知、不愿、不敢起訴，而使人民法院無法行使行政審判權，致使國家、社會和公民的合法權益遭到侵害而無法追究。第二種觀點認為，檢察機關參與行政訴訟的方式應當以不同情形而定，當公共利益受到損害，而又無人提起行政訴訟時，可由檢察機關提起訴訟。這兩種觀點盡管在論證角度上有所不同，但都將提起行政訴訟看做是檢察機關實行法律監(jiān)督的一種特殊方式。不過，也有學者對此表示了擔憂，認為檢察機關提起行政訴訟，會出現一些難以解決的問題，如檢察機關提起行政訴訟，被告人反訴怎么辦?④進入20世紀90年代以后，對于行政公訴問題，法學界的主導傾向是贊成檢察機關
應該被賦予提起行政訴訟的權利，這其中有的是從檢察機關的法律監(jiān)督地位出發(fā)的，有的是從檢察機關作為國家公益的代表出發(fā)的，也有的是從建立行政公訴制度的觀點出發(fā)的。①具體來說，關于建立行政公訴制度的必要性，主要有以下幾點：(1)司法權的相對弱小，需要借助社會力量，共同制衡行政權；(2)在行政案件中，有一部分案件并不適宜于當事人自訴，而行政公訴解決比較妥當，這類案件就是行政相對人人數眾多的案件；(3)在當前的行政訴訟實踐中，存在著行政訴訟宗旨被扭曲的傾向，迫切需要建立行政公訴制度以糾正這種時弊；(4)從長遠看，建立行政公訴制度是建立違憲審查的前奏；(5)從各國行政訴訟實踐來看，有不少國家建立了行政公訴制度。
或許是由于理論尚不成熟的緣故，我國在1989年通過《行政訴訟法》時，僅僅規(guī)定了檢察機關有權按照審判監(jiān)督程序即通過提起抗訴的形式對行政訴訟實行法律監(jiān)督。因此，不難看出，現行《行政訴訟法》對檢察機關提起行政訴訟是持否定的態(tài)度。然而，在《行政訴訟法》通過后的十幾年里，我國的政治、經濟以及文化生活等諸多方面已經發(fā)生非常大的變化，這部《行政訴訟法》也日益暴露其嚴重的滯后性，已極不適應現實的需要。因此，對現行《行政訴訟法》的修改問題已經引起了立法界、學術界以及實務界的廣泛關注。我們認為，在我國建立行政公訴制度，尤其是構建檢察機關提起行政訴訟制度應當成為此次修改《行政訴訟法》的重要內容予以考慮。具體說來，在我國創(chuàng)立檢察機關提起行政訴訟制度有如下一些理由：
(一)檢察機關提起行政訴訟符合行政訴訟原告資格擴大的發(fā)展趨勢
自我國行政訴訟制度建立以來，關于行政訴訟原告資格問題，無論是在理論上還是在實踐中一直認為，只有具體行政行為針對的相對人及具體行政行為法定文書中載明的人才具有原告資格，而除相對人之外的其他人即使與具體行政行為有一定的利害關系，也不具有原告資格。然而，隨著民主政治制度的進一步完善和依法行政原則的推進，更由于行政活動對社會生活干預的深度和廣度不斷加強，人們逐漸認識到僅僅主張相對人有原告資格的理論不能適應我國行政訴訟制度發(fā)展的需求，一些學者根據我國行政訴訟實踐的客觀要求，提出了行政訴訟的原告資格不但應賦予相對人，也應賦予與具體行政行為有一定利害關系的非行政管理相對人。2000年3月，最高人民法院頒布的《關于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》對上述觀點給予了充分肯定，使我國行政訴訟原告資格實現了從“相對人資格論”到“法律上利害關系人資格論”的轉變。雖然說這種轉變還不能直接為構建我國行政訴訟公訴制度(包括賦予檢察機關提起行政訴訟的權利)提供足夠的理論支持，但我國行政訴訟原告資格在法律上的松動至少使我們看到檢察機關提起行政訴訟的曙光。
同我國相對保守的變化相比，西方國家對于行政訴訟原告資格的擴張顯然走得更遠。據學者考證，對于行政訴訟的原告資格問題，英美法系國家和大陸法系國家已經出現了兩個引人注目的變化：一是相對人以外的當事人越來越廣泛地獲得行政訴訟的原告資格；二是公共利益的作用逐漸為人們所認識。①而檢察機關代表國家提起行政公訴便是西方國家維護公共利益的重要體現。我們認為，西方國家普遍擴張行政訴訟原告資格的范圍是其訴訟理論日趨完善的結果。傳統(tǒng)的訴權理論認為，只有享有實體權利或與糾紛存在直接利害關系的人才能享有訴權，這就基本上排除了建立行政公訴的可能性。而現代的訴權理論認為，啟動訴訟程序不在為實體權利人或直接利害關系人所獨有，只要非實體權利人或非直接利害關系人經合法授權，他們完全可以基于訴訟程序意義上的訴權而啟動訴訟程序，并承擔程序意義上的訴訟結果。這種合法授權包括法定訴訟擔當(法定信托)和任意訴訟擔當(任意信托)兩種，而檢察機關代表國家提起行政公訴就是一種法定的訴訟擔當。其實，與其說檢察機關提起行政訴訟適應了行政訴訟原告資格擴張的趨勢，倒不如說是訴權理論發(fā)展與完善為檢察機關提起行政訴訟提供了理論準備。
(二)檢察機關提起行政訴訟符合檢察機關和行政訴訟的特性
考察國外行政公訴制度不難發(fā)現，檢察機關是提起行政訴訟最重要的主體。這不是偶然的，而是由檢察機關以及行政訴訟的特性所決定的。
盡管當今世界各國對檢察機關的定位有所不同，但都承認檢察機關是國家利益和社會公共利益的代表。檢察機關作為公益代表人既有其深遠的歷史根源，也有現實的法律依據。從歷史起源來看，檢察機關或檢察官從其產生之日就作為公益的代表參與訴訟。例如，14世紀初，法國國王為了加強王權而頒布赦令規(guī)定，代表國家參加訴訟的代理人(即最初的檢察官)以國王的名義參加一切訴訟。后來，這種最初的檢察官漸漸變?yōu)樨撠熅S持公共秩序，特別是在犯罪地區(qū)負責維護公共秩序，以保衛(wèi)國家利益的官員。①當前，檢察機關在西方國家已經被視為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”。如英國著名法學家韋德認為：“為了公共利益而采取行動是檢察總長的專利，他的作用是實質性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益�！雹诿绹�(lián)邦最高法院法官勃瑞威爾在一則判例中也指出：“不管何時，只要被指控的行為影響到合眾國整個國家利益，涉及憲法要求必須關心的國家事務，涉及國家要保障全體公民的平等權利的義務等，聯(lián)邦總檢察長均有權提起民事訴訟、行政訴訟，以至刑事訴訟�！雹墼诔晌姆ㄖ�，西方國家檢察機關的公益代表人身份更是得到了直截了當的體現。如德國《行政法院法》第35條規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院內任命一名檢察長，他可以參與聯(lián)邦行政法院的案件訴訟，以維護公共利益�！比毡尽稒z察廳法》第4條規(guī)定：“……(檢察官)作為公益代表人，進行其他法令規(guī)定的屬于其權限的事務�！庇�1994年修訂的第三版《英國皇家檢察官準則》中將“公共利益檢驗”作為提起公訴的條件之一。因此，可以說公益原則是檢察機關或檢察官活動的最基本原則。而行政訴訟作為一項涉及公共利益的活動，檢察機關通過一定的方式參與其中是其義不容辭的職責。
盡管行政訴訟和民事訴訟有諸多相同之處，但兩者所解決的爭議的性質卻存在巨大差異。民事訴訟解決的一般是私人利益之間的矛盾，而行政機關調整的是公共利益與私人利益之間的矛盾，因而行政爭議帶有公法性質，通常涉及國家和社會公共利益。特別是對于行政違法行為，不僅侵犯了行政相對人的利益，而且會損害國家和社會的公共利益。這樣，為了防止行政主體以自己的意思表示自由放棄或轉讓公共利益以及任何組織或個人侵犯公共利益，國家很有必要賦予一定的機構對行政訴訟予以干預的權力�；跈z察機關代表國家利益和社會公共利益的身份，在國家機關體系中，檢察機關無疑是最適合充當代表國家干預特定行政訴訟的角色。而為了保障檢察機關干預行政訴訟的有效性，賦予檢察機關提起行政訴訟的權利是不可或缺的。
從我國現行法律規(guī)定來看，維護國家利益和社會公共利益是檢察機關不可推卸的職責和義務。如我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關�！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統(tǒng)一，維護無產階級專制制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛(wèi)社會主義現代化建設的順利進行�！备鶕稒z察官法》第6條規(guī)定，代表國家公訴是檢察官的職責，維護國家利益、公共利益以及維護自然人、法人和其他社會組織的合法權益是檢察官應當履行的義務。既然在我國檢察機關具有維護國家利益和社會公共利益的職責與義務，那么根據前文論述，賦予檢察機關提起行政訴訟的權利就是題中應有之義。
(三)在我國賦予檢察機關提起行政訴訟的權利具有特殊的意義
1．有助于實現權力制衡
根據我國人民代表大會制度，我國國家權力可分為立法權、行政權、審判權、檢察權以及軍事權。其中，立法權為上位權，后四者為下位權。雖然從理論上講，我國審判權和檢察權與行政權是處于平行位階的權力，但從其運作的特點與實際情況來看，我國審判權、檢察權與行政權相比處于相對弱小的地位。為了保證公共權力不被濫用，保持各種權利之間的制衡，特別是為了減少行政權力因過度膨脹而帶來的不良影響，必須建立強有力的機制來制約行政權。我國行政訴訟制度的確立便是審判權制約行政權的重要體現。然而，在我國，檢察權缺乏對行政權的制約機制。而且，從《行政訴訟法》實施十多年的司法實踐來看，審判權對違法行政的干預也是有限的。其突出表現便是人民法院收案少。據《2000年最高人民法院工作報告》統(tǒng)計，1999年全國法院審結行政案件98759件，平均每個法院每年受理行政案件僅為20多件，一些基層法院以及中級法院的行政審判庭甚至未受理過行政案件。但是，與此形成鮮明對比的是，我國的行政違法現象卻非常普遍。這“一多一少”現象說明我國的審判權對行政權并沒有形成強有力的制約作用。而賦予檢察機關提起行政訴訟的權利，一方面可以使檢察權對行政權形成制約作用，另一方面可以擴大法院對政府行政行為的司法審查范圍，從而使政府違法行為納
入到法院與檢察院的雙重監(jiān)督之下，這無疑會強化司法權的功能，實現共同制衡行政權的作用。
2．有助于擴大法院司法審查的范圍
當前，在現實生活中，存在大量侵害國家和社會公共利益的行政違法行為得不到有效糾正的情況。例如，長期以來，對于行政機關越權對相對人實施的減免稅、濫發(fā)許可證等損害社會公共利益的行為或不作為，普通老百姓常常抱著明哲保身的處世哲學忍氣吞聲，按照“有理讓三分”、“當官惹不起”、“多一事不如少一事”的傳統(tǒng)觀念行事，再加上其畏懼、厭訴等心理，不愿甚至不敢提起行政訴訟。又如，有些行政機關出于部門利益，以提高福利待遇為名，與相對人進行惡意串通，違法行使行政職權，結果是行政管理人和相對人都得到了好處，而國家利益或社會公共利益受到了損害。對于此類案件，由于相對人往往是受益人，當然不會提起行政訴訟。此外，根據現行《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不具備可訴性。然而，在實踐中，侵害國家利益尤其是社會公共利益的抽象行政行為大量存在。對此，如果不把抽象行政行為引入訴訟程序，將使以此為依據做出的具體行政違法行為難以得到有效糾正。綜上所述，很有必要建立行政公訴制度，賦予檢察機關對上述無法得到糾正的行政行為提起訴訟，以利于維護國家利益和社會公共利益。
3．有助于支持弱勢群體
雖然我國《行政訴訟法》第7條規(guī)定“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”，但是，由于行政管理人和行政相對人之間往往存在管理與被管理的關系，因此，相對人實際上處于弱勢地位。相對人的弱勢地位往往使其行使訴權時畏首畏尾、顧慮重重，甚至不敢行使訴權。據統(tǒng)計，全國各級法院審結的一審行政案件中以撤訴結案的約占40％。①雖然撤訴本是原告的一項訴訟權利，引起撤訴的原因也是多種多樣，但實際情況是原告被迫撤訴要占大多數。這顯然是相對人處于弱者地位的一種反映。因此，為了支持弱者，我國很有必要建立行政公訴制度，由檢察機關代表國家，對侵害國家利益和社會公共利益的違法行政行為提起公訴，避免相對人由于不敢告、不能告、被迫撤訴而使得違法行政行為破壞了正常的秩序。
4．有助于為構建違憲審查制度提供經驗
近年來，隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，公民權利意識的逐步提高，在我國司法實踐中出現了許多憲法訴訟的案件。對此，學者們進行廣泛的討論，主張在我國為了實現憲政，很有必要建立違憲審查制度。然而，如果建立公訴制度，特別是賦予檢察機關對一些抽象行政行為提起行政訴訟，由法院進行司法審查，由于這種審查與違憲審查在諸多方面存在相通之處，那么，無疑會為法院以后開展違憲審查提供難得的經驗。
摘自：甄貞著《21世紀的中國檢察制度研究/首都檢察文庫17》
